Alkoholpolitikkens virkemidler

I dette kapitlet vil vi se nærmere på alkoholpolitikkens virkemidler. Først beskrives de mest sentrale virkemidlene og formålet med dem. Deretter ser vi nærmere på hva nyere alkoholforsk-ning sier om hvilken effekt virkemidlene har. Vi tar også opp spørsmålet om hva som er forutsetningene for virkemidlenes effekt og videre mulighetene for å oppnå den aktuelle effekten i dagens samfunn.

4.1 Avgifter

All omsetning av alkohol er avgiftsbelagt. Et viktig kjennetegn ved dagens avgiftsordning er at alkoholdrikker med høyere alkoholinnhold er ilagt høyere avgift enn alkoholdrikker med lavere alkoholinnhold. Se tabell 2.

Formålet med avgiftsordningen har først og fremst vært å regulere prisen på alkohol. I dette ligger også en viktig symbolfunksjon. Når det legges høye avgifter på alkohol, signaliseres det at alkohol er en vare samfunnet ønsker å redusere bruken av. Avgiftsordningen er også en viktig inntektskilde for staten, selv om dette ikke har vært et hovedformål med å innføre avgiftene.

Vi ser på avgiftsordningen også som et uttrykk for prinsippet om at den som forårsaker skaden, skal være med på å betale for den. Innen miljøpolitikken er dette allerede et etablert prinsipp.

At pris har betydning for om vi velger å kjøpe en vare, er selvsagt. Alkoholnæringen har gjort nytte av dette ved f.eks. introduksjon av "happy- hours" for å øke omsetningen av øl i perioder på dagen med lav omsetning.

Sammenhengen mellom pris og størrelse på omsetningen av alkoholholdige drikker, har også vært gjenstand for vitenskapelige studier både her i landet og internasjonalt. Begrepet priselastisitet brukes for å uttrykke styrken i sammenhengen mellom pris og omsetning.

Studiene konkluderer noe ulikt når det gjelder styrken i sammenhengen mellom pris og omsetning for de enkelte alkoholdrikkene. Variasjonene skyldes dels anvendelse av ulike beregningsmetoder og dels at priselastisitetene faktisk varierer avhengig av kontekst.

Men hovedkonklusjonen er den samme for alle studiene: For alkohol som for andre varer på markedet, vil lavere priser gi økt forbruk og vice versa. Også personer med et høyt forbruk av alkohol blir påvirket av pris.

4.1.1 Er bruk av alkohol dyrt?

Spørsmål kan stilles om hva som kjennetegner prisen på alkohol i dagens situasjon. Er bruk av alkohol dyrt?

Hvis vi ser nærmere på hvordan prisen på alkohol har utviklet seg i forhold til utviklingen i det gjennomsnittlige lønnsnivået i industrien, ser vi en klar tendens til at en i dag må bruke en langt mindre andel av lønnen for å kjøpe en bestemt mengde av alkohol enn det en måtte noen år tilbake. Det er spesielt svakvin, sterkvin og brennevin som er blitt "billigere". Øl er også blitt "billigere", men nedgangen her har ikke vært så stor.

Vi har også i dag en situasjon med økt reisevirksomhet blant folk flest. Dette innebærer at mange har stor mulighet til å kjøpe alkoholdrikker som ikke er avgiftsbelagte. EU har vedtatt å oppheve denne ordningen innen 1999. Spørsmål kan stilles om vi i denne situasjonen skal opprettholde ordningen her i landet.

4.1.2 Grensehandel

Avgiftsordningen på alkohol er blitt møtt med flere innvendinger. Flere har pekt på at avgiftsvirkemidlet har dårlig effekt i land som har lange, åpne grenser og naboland med et lavere avgiftsnivå.

Avgiftspolitikken kan ikke føres uavhengig av andre lands politikk. Et eventuelt framtidig lavere avgiftsnivå i Sverige kan bli et press mot det norske avgiftsnivået gjennom økt grensehandel. Lavere avgiftsnivå i Sverige kan komme som et resultat av et politisk press fra Europakommisjonen. EU har imidlertid fremdeles store problemer med å bli enige om en harmonisert avgiftsprofil.

Lavere avgiftsnivå kan også komme som et resultat av at kvotene for turistimport i Sverige øker. Økte kvoter for turistimport kan bidra til økt grensehandel på den svensk-danske grensen og nedsettelse av de svenske avgiftene på grunn av trusselen grensehandelen kan komme til å utgjøre for den innenlandske næringen.

En eventuell avtagende grensekontroll i forbindelse med Schengen-samarbeidet kan bidra til ytterligere å forsterke denne situasjonen. Svekket grensekontroll på den norsk-svenske grensen kan føre til økt grensehandel og dermed et økt press for senking av avgiftsnivået her i landet.

4.1.3 Ulovlig hjemmeproduksjon og smugling

En annen innvending mot avgiftsordningen er at høy pris på alkohol stimulerer til ulovlig hjemmeproduksjon og smugling.

Vi vil her først slå fast at smugling og hjemmeproduksjon helt klart er svært uheldig. Denne type virksomhet bidrar til å uthule og svekke effektiviteten av våre alkoholpolitiske virkemidler.

Vi ser imidlertid ikke på avgiftsordningen som en årsak til disse formene for kriminalitet. Smugling av brennevin er i våre dager virksomhet drevet av personer med lovbrudd som hovedinntektskilde og en virksomhet med svært høy fortjeneste. Ulovlig hjemmeproduksjon, hjemmebrenning, er spesielt utbredt i enkelte landsdeler. Dette er en type virksomhet som er sterkt knyttet til tradisjon og kultur, selv om vi de senere årene også har sett en tendens til industrialisering og profesjonalisering av denne type virksomhet.

Forekomsten av hjemmebrenning og smugling viser imidlertid at det er et marked for denne type varer. Dette markedet vil fortsatt kunne gi stor fortjeneste selv om marginen ville bli redusert ved en reduksjon av alkoholavgiftene. Dette viser også betydningen av å styrke arbeidet som sikter å begrunne avgiftsordningen og de andre alkoholpolitiske virkemidlene. Hjemmebrenning og smugling må etter vårt syn ellers bekjempes med helt andre virkemidler enn en senking av avgiftsnivået.

4.2. Bevillingsordning for salg og skjenking av alkohol

Alt salg av alkoholdrikker her i landet krever bevilling.Vi har inntil nylig hatt to typer bevilling; bevilling for detaljsalg og bevilling for skjenking.

Bevillingsmyndigheten er lagt til kommunene ved kommunestyret. I noen kommuner er myndigheten delegert til formannsskap eller faste utvalg. Det finnes ett unntak fra hovedreglen. Bevilling til skjenking på høyfjells- og turisthoteller, fly, båt og skip gis av Sosial- og helsedepartementet eller av andre departementet delegerer myndigheten til.

Bevilling til salg av sterkøl, vin og brennevin gis kun til A/S Vinmonopolet. Sosial- og helsedepartementet setter en øvre grense på antall salgsbevillinger, det vil si antall kommuner det skal finnes utsalg i og antall vinmonopolutsalg på landsbasis. Vinmonopolet tar stilling til hvor det skal søkes om nye utsalg innenfor en plan utarbeidet av Sosial- og helsedepartementet, men det er kommunestyrene som godkjenner utsalgenes beliggenhet. Bevillingen gis for fire år, og bevillingsinnehaverne må betale en avgift som tilfaller statskassen.

Kommunal bevilling for salg av øl med alkoholprosent mellom 2,51 - 4,75, (øl klasse II), gis til den som har handelsrett etter handelsloven. I tillegg har kommunene mulighet til å opprette egne utsalg. Bevillingsinnehaverne må betale en årlig avgift beregnet ut fra omsetningens størrelse. Det er en minsteavgift på kr. 300,- og en maksimumsavgift på kr. 12 000,- . Avgiften tilfaller kommunene.

Kommunal bevilling for skjenking gis for en eller flere type alkoholdrikker. I tillegg til vanlige skjenkebevillinger gis også ambulerende bevillinger til "sluttede selskaper" ved bestemte anledninger. Skjenkebevillinger er pålagt en årlig avgift hvor minimumssatsen er kr. 600,- og maksimumssatsen kr. 24 0000,-. Også i dette tilfelle tilfaller avgiften kommunene.

Både salgsbevilling for øl klasse II og skjenkebevilling gis kun til personer over 20 år, og gjelder for bestemte lokaler. Bevillingene gis for inntil fire år. Avgjørelsen om en søker skal få innvilget bevilling, skjer etter en skjønnsmessig vurdering. Bevillingen kan inndras for hele eller deler av perioden dersom kommunestyret finner at salget/skjenkingen ikke har skjedd på forsvarlig vis. Kontrollen med bevillingene er lagt til kommunene.

Det vil i løpet av den nærmeste tiden bli innført to nye typer av bevillinger; engros- og tilvirkningsbevilling. Stortinget har besluttet å innføre disse to bevillingstypene som en erstatning for opphevelsen av Vinmonopolets enerett til import- og engrossalg.

Formålet med bevillingsordningen for salg og skjenking er både å sørge for at denne type virksomhet foregår på en forsvarlig måte og å gi lokale folkevalgte organer mulighet til å legge begrensning på antall salg- og skjenkesteder og deres beliggenhet.

Med bakgrunn i samfunnsvitenskaplig teori vet vi at fysisk miljø og materiell struktur er med på å påvirke våre handlingsvalg. Det handler i denne sammenhengen om utforming av vårt bomiljø og by- og sentrumsmiljøer. Det handler også om valgmuligheter for den som ønsker å treffe andre i et miljø hvor det ikke brukes alkohol. Dette handler om oppvekstmiljøet for våre barn.

4.2.1 Effekt av begrenset tilgjengelighet av alkohol

En innvending som ofte rettes mot virkemidler som søker å begrense tilgjengeligheten av alkohol, er at slike tiltak ikke har noen effekt og derfor er unødvendige. Folk får tak i alkohol uansett, hvis det er det de ønsker.

Forskningen som har tatt opp dette spørsmålet, kommer imidlertid til en annen konklusjon. Virkemidler som begrenser tilbudet av alkohol, spiller en sentral rolle i forhold til en reduksjon i forbruket av alkohol.

Et eksempel er en studie av konsekvenser av endringer i omsetningsform for øl klasse III. Allerede sommeren 1990 ble det innført et forbud mot selvbetjeningssalg av øl klasse III. 1.3. 1993 ble salg av denne typen øl overført til vinmonopolets utsalgssteder. Disse endringene i omsetningsform, som medførte en sterk begrensning i tilgjengeligheten, ble fulgt av en sterk senking i forbruket av denne typen øl. I perioden 1989 til 1994 sank forbruket av øl klasse III fra vel 20 mill. liter til 1,5 mill. liter. Salg av øl klasse II økte noe i samme periode, men ikke tilsvarende den nedgangen en hadde i salget av øl klasse III.

Et annet eksempel er endringer i omsetningsform for "mellanøl" i Sverige noen tiår tilbake. Fram til 1965 var salg av øl sterkere enn 3,5 voulmprosent kun tillatt solgt i Systembolagets butikker. I 1965 ble "mellanøl" også tillatt solgt i dagligvarebutikker. Sommeren 1977 ble salget av "mellanøl" ført tilbake til Systembolagets butikker. Introduksjon av "mellanølet" førte til en kraftig økning både i forbruket av øl og i det totale forbruket. Økningen var spesielt stor blant ungdom. I perioden med "mellanøl" i butikkene var det et merforbruk av alkohol på 15 prosent. Etter at "mellanølet" kom tilbake til Systembolaget, sank det registerte forbruket og da særlig blant ungdom.

Et tredje eksempel er endringer i omsetningsform for vin og brennevin i form av opphevelse av statlige monopolordninger for disse typer alkoholdrikker. Hovedtyngden av studiene i nyere internasjonal forsk-ning viser at monopolordninger for salg av vin og brennevin begrunnet ut fra helse og sosiale forhold har en effekt på totalkonsumet og på alkoholrelaterte problemer.

Noen studier har kommet til en annen konklusjon. Studier av effekt av mindre endringer i tilgjengeligheten har vist at forbruket av drikken som blir gjort mindre tilgjengelig, blir lavere. En får imidlertid en økning i andre drikker, altså en substi-tusjonseffekt, som spiser opp mye av denne nedgangen. Som eksempel her kan nevnes det som har skjedd ved etablering av vinmonpolutsalg i kommuner som ikke tidligere har hatt slike utsalgssteder.

Etter vår vurdering gir ikke disse studiene grunnlag for å si at endringer i tilgjengeligheten ikke har noe effekt, da det er knyttet flere metodiske problemer til studier av så små endringer i tilgjengelighet.

En studie fra Quebec i Canada viste en senking av forbruket av alkohol etter innføring av en reform som kombinerte privatisering av vinomsetningen med en styrking av det holdningsskapende arbeidet. Denne studien viser etter vårt syn problemene med å kontrollere for effekten andre virkemidler og effekten av mer generelle trekk ved samfunnsutviklingen i denne typen studier. Økte priser, høy arbeidsledighet i befolkningen og nedgang i alkoholforbruket som en internasjonal trend er forhold som i Quebec-tilfellet kan ha bidratt til nedgangen i alkoholforbruket.

4.2.1 Har vi en begrenset tilgjengelighet av alkohol?

Vi vil her se nærmere på tall som beskriver utviklingen i antall salgs- og skjenkesteder for alkohol.

Skjenking av alkohol kan etter hvert skje i de fleste av landets kommuner. I 1993 ble det skjenket alkohol i 421 av landets 439 kommuner. Det kunne skjenkes brennevin, vin og øl i 354, bare vin og øl i 65, og bare øl i to kommuner.

Antallet skjenkesteder har vokst kraftig særlig i annen halvdel av 1980-årene. I løpet av perioden 1975 - 1994 ble antallet skjenkesteder fordoblet. Antall skjenkesteder for brennevin ble femdoblet. Se tabell 4.

Salg av alkoholholdige drikker foregår også i de fleste av landets kommuner. Kun 40 av 439 hadde i 1993 ikke salg av noen typer alkoholholdig drikk. I syv kommuner var det kommunale ølutsalg, i 64 kommuner private ølutsalg. 328 kommuner hadde salg av øl klasse II gjennom dagligvarebutikker.

Antall salgssteder for øl klasse II har heller gått tilbake enn økt. Disse tallene er imidlertid lite anvendelige i forhold til å si noe om utviklingen i tilgjengeligheten av denne typen øl. De avspeiler i hovedsak rasjonaliseringen som er skjedd innen daglig-varebransjen. Se tabell 5 neste side.

I 1975 bodde 47% av befolkningen i kommuner med vinmonopolutsalg. I 1994 var dette økt til 58.1%. Antall vinmonopolutsalg har økt fra 84 i 1975 til 110 i 1993/94. Se også tabell 5.

Bevillingsordningen for salg og skjenking av alkohol kan altså ikke sies å ha ført til begrenset tilgjengelighet. Vi har i dag en situasjon som nærmest kan kalles fri etablering. Fremdeles blir det gjort få forsøk på inndragning av bevilllinger. De muligheter som ligger i lovverket synes i liten utstrekning å bli benyttet. Det blir fra flere hold pekt på at kommunene, i frykt for å bli stevnet for retten av aktører i alkoholnæringen, er tilbakeholdne med å gi avslag på søknader og å ta initiativ til inndragning av bevillinger.

Den utvidelse i antall skjenkesteder som har funnet skjedd, vurderes som bekymringsfull ut fra den kunnskap vi har om sammenhengen mellom skjenket alkohol og omfanget av voldskriminalitet.

4.2.3 Useriøs virksomhet i restaurantbransjen

Spørsmål kan også stilles om bevillingsordningen, slik den fungerer pr. i dag, bidrar til forsvarlig og seriøs drift.

Opplysninger fra flere hold tyder på at useriøs virksomhet etter hvert er blitt et betydelig problem i Oslo og andre store byer. I følge Oslo- politiet er det registert uregelmessigheter ved hvert 5. skjenkested i Oslo.

Av 28 bokettersyn utført i Oslo i 1993, fikk 22 bedrifter forhøyet avgiften. Totalt utgjorde dette 8 millioner kroner som måtte betales inn ekstra.

Tall fra konkursregisteret i Brønnøysund viser et forholdsvis høyt antall konkurser i restaurantbransjen. I 1994 var det på landsbasis 307 konkurser og 17 tvangsavviklinger. For perioden januar - april 1995 var det samme tallet 109 konkurser og 13 tvangsavviklinger.

Konkurs kan synes å ha blitt en måte for bedriftene å slippe unna avgifter. Flertallet av bedriftene i Oslo som måtte betale en tilleggsavgift etter bokettersyn i 1993, gikk konkurs kort tid etter.

Spørsmål kan stilles om hva som er årsaken til det store omfanget av uregelmessigheter. Et forhold som kan ha bidratt til å støtte opp under useriøs virksomhet, er kreditten som gis av bryggeriene til restauranter ved kjøp av øl. Bryggerienes risiko ved denne ordningen er liten. Hvis restauranten går konkurs og det ikke er noe eller nok å hente i boet, kan bryggeriene søke staten om å slippe å betale den delen av prisen som utgjør avgiften til staten.

Etter vårt syn er det også en sammenheng mellom en situasjon med nærmest fri etablering i restaurantbransjen og det store omfanget av useriøs virksomhet. En situasjon med nærmest fri etablering kombinert med sviktende kontroll og uklare sanksjonsbestemmelser, har gjort det mulig for useriøse bedrifter å skaffe seg et konkurransefortrinn i forhold til seriøse bedrifter.

4.3 Vinmonopolordningen

Vinmonopolordningen har nylig vært gjenstand for en større endring. Regjeringen besluttet i februar i år å oppheve Vinmonopolets enerett til engrossalg, import og eksport av vin og brennevin. Samtidig ble det også bestemt å skille mellom Vinmonopolets detaljsalg og produksjonsvirksomhet. En bevillingsordning for engrossalg og tilvirkning av vin og brennevin erstatter enerettene som blir opphevet.

Hovedformålet med en statlig monopolordning er å begrense privatøkonomiske interesser i deler av alkoholomsetningen. Et annet formål er å føre kontroll med at omsetningen av de aktuelle typer drikker foregår på en forsvarlig måte. Vinmonopolordningen forenkler avgiftsinn-krevningen, og gjør det lettere å regulere antall utsalgssteder. En statlig monopolordning signaliserer også at dette er en vare som bør håndteres på en spesiell måte.

Begrensning av privatøkonomiske interesser i omsetningen av vin og brennevin har vært en av grunnsteinene i norsk alkoholpolitikk. Begrunnelsen her ligger ikke i den direkte effekten på totalkonsumet av alkohol, men dynamikken som ligger i marked og konkurranse. De privatøkonomiske kreftene utgjør sterke og ekspansive krefter rettet mot større salg og fortjeneste.

Det finnes kun få studier av konsekvenser av opphevelse av statlige monopolordninger. Studier gjennomført i USA, viser imidlertid at det etter slike endringer blir tatt mer hensyn til etterspørselen. Endringene fører også til forsøk på å påvirke etterspørselen på ulike måter.

Et viktig trekk ved dagens situasjon, er at Vinmonopolet er satt under sterkt press. Presset kommer dels av situasjonen som har oppstått etter opphevelsen av engros- og importmonopolet. Vi har fått en situasjon med nye aktører og ekspansive krefter på alkoholmarkedet. Det er rimelig å tro at disse aktørene vil presse på for å få opphevet detaljmonopolet. Erfaringer fra USA har vist at det kan være vanskelig å oppretteholde detaljmonopolet når resten av distribusjonskanalene privatiseres. I enkelte stater hvor en først har opphevet engrosleddet, har detaljmonopolet blitt avskaffet forholdvis kort tid etter.

Presset kommer også som følge av inngåelsen av EØS-avtalen. ESA har ikke kun hatt engros- og importmonopolet til vurdering. Detaljmonopolet vurderes også som en konsekvens av EØS-avtalen. Det kritiske punktet her er om ordningen innebærer en forskjellsbehandling av øl og vin og dermed en forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske produkter, ved at øl kan selges i rundt 5000 butikker og vin kun i 110 vinmonopolutsalg. Norge kan også bli bedt om å bevise at effekten som oppnås ved den statlige monopolordningen ikke kan oppnås ved andre virkemidler som i mindre utstrekning griper inn i alkoholomsetningen og å vise at ordningen er beg-runnet ut fra helse- og sosiale formål.

Viktig i denne sammenhengen er også at det svenske detaljmonopolet er under vurdering i EF-domstolen. En avgjørelse her vil kunne få betydning for hva ESA gjør, da EU og EØS har felles regelverk og dermed trolig vil tilstrebe en lik praksis.

Nylig har vi fått en dom fra EF-domstolen som kan gjøre det lettere å argumentere for den norske vinmonopolordningen. Bakgrunnen for dommen er at Europa-kommisjonen har forsøkt å tvinge Hellas til å tillate salg av mormelkserstatning i vanlige dagligvarebutikker, mens Hellas her ønsket å reservere salget av denne varen til apoteker. EF- domstolen har gitt Hellas medhold. I dommmen sies det at EU-land står fritt til å henvise salg av enkelte varer til spesielle butikker. Det er imidlertid en betingelse at utenlandske og innenlandske produkter ikke forskjellsbehandles.

4.4 Åpningstider

Salg av brennevin, vin og øl klasse III kan i følge Alkoholloven foregå mellom kl. 08.30 - 18.00 på hverdager. På dager før søn- og helligdager skal salget opphøre kl. 13.00. Salg er forbudt på søn-og helligdager og enkelte andre dager. Innenfor disse rammene kan Sosial- og helsedepartementet fastsette salgstiden. Departementet kan også gi forbud mot at Vinmonopolet holder åpent på lørdager.

Detaljsalg av øl klasse II følger åpningstiden for butikken. Kommunestyret kan foreta innskrenkninger i salgstiden. Innskrenkningene kan ikke gå videre enn til det som gjelder for øl klasse III, vin og brennevin.

Skjenking av brennevin kan foregå fra kl. 13.00 til kl. 24.00. Skjenking av øl og vin følger åpningstiden for skjenkestedet, men normalt slik at skjenkestedet skal være stengt mellom kl. 01.00 og kl. 06.00. Kommunestyret kan forlenge skjenketidene for brennevin slik at de faller sammen med tidene for øl og vin.

Formålet med ordningen med begrenset salgs- og skjenketid er både å regulere når på døgnet og hvilke dager det skal drikkes alkohol, og også hvor mye alkohol som skal drikkes.

Ved begrensninger i åpningstiden kan drikkerytmen reguleres. Tidlig stenging av skjenkesteder kan bidra til å gjøre natta til en alkoholfri sone. Bruk av alkohol om natta er noe annet enn bruk av alkohol tidligere på kvelden. Den uformelle sosiale kontroll er betydelig svekket på denne tiden av døgnet.

Utvidede åpningstider kan føre til utvidet konsum og mer fyll samtidig som folk flest er mindre opplagt på natta enn tidligere på dagen. Dette kan forsterke de negative konsekvensene av alkoholbruk. Det er ikke noe politisk mål å få folk til å legge seg tidlig. Det er imidlertid ikke det samme når på døgnet folk drikker alkohol.

4.4.1 Effekt av begrensninger i åpningstiden

Forholdet mellom åpningstider og alkoholkonsum er et spørsmål som ikke har vært gjenstand for mye forskning. Noe forskning finnes imidlertid.

Her i landet skjedde det fra juli 1973 en betydelig utvidelse av skjenketidene for brennevin. Skjenketid utover kvelden ble forlenget. Det ble videre tillatt med skjenking av brennevin på lørdager og 2 .jule-, påske- og pinsedag. Timene for skjenking ble alt i alt utvidet fra 2000 til 2700 timer, altså en økning på 35%. Antallet skjenkesteder for brennevin økte i samme periode med i underkant av 4% fra 376 til 390.

Utvidelsen av skjenketidene for brennevin viste seg i en økning i omsetningen av brennevin. Omsatt kvantum brennevin økte med 51% i perioden 1972-1974. Størstedelen av denne økningen var en økning i skjenket alkohol.

Fra internasjonal alkoholforskning kan det nevnes en studie fra Australia. En fant her at en utvidelse av skjenketidene førte til en forskyvning i tidspunktet for trafikkulykker og andre ulykker med personskader og dels også en økning i omfanget av slike ulykker.

Vi kan legge til at legevakten i Bergen de siste årene etter erfaring med utvidet skjenketid, mener å ha registert flere pasienter med alkoholpåvirkning sent på fredags- og lørdagskveldene enn tidligere.

Det er også blitt gjennomført undersøkelser av konsekvenser av forsøksordningen med lørdagsstengte vinmonopolutsalg. Studiene som undersøkte effekten av denne ordningen, viste at omsetningen av alkohol i byer hvor utsalgene holdt åpent, økte med 1.2% i forhold til byer hvor utsalgene holdt lukket. Økningen ble etter noe tid spist opp av en økning i ølsalget.

Når det gjaldt utvikling i skader var det to motstridende funn. I de lørdagsstengte byene ble det rapport om færre meldinger om drukkenskap og husbråk, men flere meldinger om vold. Det var også en tendens til økt illegal omsetning i miljøer med personer med et høyt alkoholforbruk i de lørdagsstengte byene.

Etter vårt syn knytter det seg flere metodiske problemer til sistnevnte studier. Ordningen varte kun kort tid og var begrenset til få byer. Det er derfor vanskelig å trekke bastante konklusjoner.

4.4.2 Har vi begrenset åpningstid?

Når det gjelder øl klasse II som kan selges i dagligvarebutikker, har vi de senere årene fått en betydelig utvidelse av salgstidene. Helt fram til 1980-tallet var det vanlig med åpningstid fra rundt 9.00 til 17.00 mandag til fredag og fra 9.00 til 13.00 på lørdager.

Idag er vi i en helt annen situasjon. Dette er dels et resultat av at åpningstidene for dagligvarehandelen generelt er blitt utvidet. Vanlig salgstid på hverdager er fra 9.00 til 20.00 og fra 9.00 til 18.00 på lørdager. I enkelte kommuner er det tillatt med salg av øl klasse II fram til kl. 22.00. Praksis varierer noe kommunene i mellom.

Også skjenketidene er blitt betydelig utvidet siden slutten av 1980-tallet. Det er blitt vanlig at brennevin skjenkes like lenge som øl og vin. I en del av de større byene opphører skjenking først ved 03.00- 04.00 tiden.

Den utvidelse i skjenketidene som har skjedd, vurderes som bekymringsfull ut fra den kunnskap vi har om sammenhengen mellom bruk av alkohol og omfanget av voldskriminalitet. Vi vet at økt forbruk av alkohol øker risikoen for å bli utsatt for vold. Vi vet også at det er en sammenheng mellom skjenket alkohol og vold.

4.5 Forskning, informasjon og kulturutvikling

Hovedtyngden av norsk alkohol-forskning drives ved Statens institutt for alkohol- og narkotikaforskning, (SIFA), som ble opprettet i 1960. Ansvaret for opplysningsarbeidet er lagt til Rusmiddeldirektoratet som ble opprettet i 1988 etter en sammenslåing av Statens edruskapsdirektorat og sekretariatet til Sentralrådet for narkotikaproblemer. Staten yter også økonomisk støtte til avholdsorgani-sasjonenes opplysningsvirksomhet og sosiale/kulturelle arbeid. Det er Rusmiddeldirektoratet som administrerer denne støtteordningen.

Ansvar for forebygging og rusmiddelomsorg er lagt til kommunenivå. Den nye loven om sosiale tjenester pålegger hvert sosialkontor og hver kommune et helhetlig ansvar for forebygging og omsorg. Fylkeskommunene har ansvar for spesialisttjenestene.

Formålet med forskning og informasjon er å frambringe kunnskap som kan danne grunnlag for politiske beslutninger og for folks handlingsvalg. Forskningen bør av den grunn ikke domineres av aktører med økonomiske interesser i alkoholproduksjon- og omsetning. Det vurderes også som viktig at forskningen har stor bredde når det gjelder valg av perspektiv og problemstillinger.

Når vi i denne sammenhengen snakker om kulturutvikling, tenker vi på tiltak som kan bidra til å endre betydningen bruk av alkohol har i vår kultur. Vi velger å snakke om kulturutvikling heller enn forebygging, da det sistnevnte begrepet er nært knyttet til medisinsk perspektiv og tankegang. Bruk av alkohol er, som tidligere nevnt, sterkt integrert i vår kultur. Alkohol er for mange en viktig ingrediens ved fest, hygge og avslapning. Kulturutvikling på det alkoholpolitiske området innebærer ikke at folk ikke lenger skal få slappe av og kose seg. Det innebærer heller ikke at en skal si til folk at det de opplever, ikke stemmer, at de egentlig ikke hygger seg, når de hygger seg. Det handler om å utvikle andre "kosemidler", "avslapningsmidler", andre samværsformer, ritualer osv.. Det handler om å gjøre det lettere å avstå fra bruk av alkohol i bestemte situasjoner ved å styrke de alkoholfrie sonene.

Spørsmål kan stilles om hvilken effekt alkoholforskningen har for politiske beslutninger og folks handlingsvalg. Dette er et spørsmål det er vanskelig å gi et presist svar på. Kort kan imidlertid nevnes totalkonsummodellen som et eksempel på at forskning kan bidra med nyttig kunnskap i forhold til arbeidet med å bekjempe samfunnets alkoholproblem.

Forskning som har tatt opp spørsmålet om effekten av informasjon på totalforbruket av alkohol, har vist at dette virkemidlet isolert sett har begrenset effekt. Informasjon må være del av en helhetlig politikk.

Et viktig poeng er at informasjon ikke kun påvirker enkeltindividet, men også klimaet beslutninger tas i. Informasjon kan dermed bidra til bedre effekten av andre virkemidler.

4.5.1 Forskning, informasjon og kulturutvikling; et satsningsområde for internasjonal alkoholindustri

Forskning og informasjon er i dag blitt et viktig satsningsområde for internasjonal alkoholindustri. Som et eksempel kan nevnes at Amsterdam-gruppen etter utgivelsen av WHOs europeiske alkoholhandlingsplan, utarbeidet en rapport som argumenter mot innholdet WHOs plan. Et annet eksempel at Portman-gruppen i desember 1994 tilbød internasjonalt anerkjente forskere betaling for å skrive negativ omtale av boka "Alcohol Policy and The Public Good".

Vi ser i dag også en tendens til at alkoholindustrien gjennom utvikling av nye produkter, prøver å koble bruk av alkohol til nye typer situasjoner. Vi har f.eks. i tillegg til juleøl også fått påskeøl, sommerøl og ferieøl.

Den enkelte borger er utsatt for mange ulike budskap gjennom en rekke ulike informasjonskanaler. Informasjon og kulturutviklingsarbeid fra det offentlige og frivillige organisasjoner drukner lett i mengden.

4.5.2 Manglende bredde i perspektiv og problemstillinger

Mye av forskningen rundt alkoholens skadevirkninger er knyttet til medisinske perspektiv og problemstillinger. Den sterke vektleggingen av medisinske skadevirkninger innen alkoholforskningen har nok dels sin bakgrunn i at medisinen og kvantitative metoder og teknikker har dominert dette forskningsfeltet. Dette er nyttig forskning, men den dekker ikke bredden av det som vi her har omtalt som samfunnets alkoholproblem.

Vi mangler også forskning som undersøker effekten av noen av de mest sentrale virkemidlene i vår alkoholpolitikk, f.eks. åpningstidene for salg og skjenking.

4.6 Forbud mot reklame for alkoholholdig drikk

Dagens ordning med forbud mot reklame for alkoholholdige drikker ble innført 1.1. 1975. Det er også ulovlig å reklamere for hjelpemidler og ingredienser som er beregnet på framstilling av eller tilsetting til sprit.

Fra alkoholnæringens side er det hevdet at reklame først og fremst handler om konkurranse om markedsandeler og kun har effekt i forhold til hvilken produsent folk kjøper varen fra. Etter vårt syn bidrar også reklame til å skape holdninger gjennom den informasjon som gis om den aktuelle varen. Reklame virker også inn på det alkoholpolitiske klimaet.

Spørsmålet om effekten av reklame på totalforbuket av alkohol, har i liten grad vært gjenstand for studier. Vi vet imidlertid, som tidlig nevnt, at effekten av informasjonsvirkemidlet er avhengig at politikken har et helhetlig preg og ikke formidler motstridende budskap.

Vi har den senere tiden stadig sett eksempler på at ølprodusenter utnytter adgangen til å reklamere for lettøl til å reklamere for ølprodukter generelt. Mange reklameannonser likner mer reklame for alkoholholdig øl enn reklame for lettøl.

Det finnes også etter hvert mange eksempler på at alkohol gjøres til noe som gir stemning, innhold og mening i den enkeltes liv og videre at bruk av alkohol knyttes til bestemte situasjoner. Reklame for alkoholholdige drikker søker å gjøre det attraktivt å bruke alkohol, gjøre en livsstil med alkohol mer attraktivt.

Den informasjon som gis, står i skarp motsetning til informasjonen som gis fra offentlige myndigheter og frivillige organisasjoner.

4.7 Aldersgrenser

Øl og vin kan ikke selges til personer under 18 år, mens brennevin kan kun selges til personer over 20 år. Det er heller ikke tillatt for andre å kjøpe alkohol til personer som faller utenfor disse aldersgrensene. Det har de senere årene ikke skjedd store endringer i aldersgrensebestemmelsene. Siste endring skjedde i 1973. Aldersgrensen for brennevin ble da senket fra 21 til 20 år.

Formålet med aldersgrensebestemmelsene er først og fremst å markere at bruk av alkohol ikke hører hjemme blant barn og ungdom. I dette ligger et ønske fra samfunnets side om å beskytte ungdom mot de skader og ulemper som er forbundet med bruk av alkohol.

Bruk av alkohol er, trass aldersgrensebestemmelsene, utbredt blant ungdom langt ned i tenårene. Håndhevingen av aldersgrensebestemmelsene er ikke alltid like god. I noen tilfelle får ungdommen andre til å handle for seg. Enkelte ungdommer blir også servert alkohol hjemme hos venner og familie.

4.8 Promilleregel

Norge var første land ute med en promillebestemmelse for biltrafikken. Vi har i dag en regel som sier at det er ulovlig å kjøre bil med en promille over 0,5 promille. Fram til 1988 var straffen for overtredelse tre uker fengsel og inndragning av førerkortet i to år. I 1988 ble det gjennomført enkelte endringer i disse straffebestemmelsene. Ved promille under 1,0 gis betinget fengsel. Ved høyere promille er straffen strengere. Når det gjelder båttrafikk finnes det ingen promilleregel.

Vi har tidligere pekt på at det er påvist en sammenheng mellom alkoholinnholdet i blodet og risikoen for å bli utsatt for en trafikkulykke. Det finnes få studier av sammenhengen mellom bruk av alkohol og båtulykker. Vi vet imidlertid at å ferdes i båt også krever et samspill av sanseinntrykk, vurderingsevne og muskelbevegelser i hender og føtter. Det er nettopp slike evner som svekkes ved bruk av alkohol.

En promillegrense på 0,5 har åpnet for spekulasjon. Mange er opptatt av hvor mye de kan drikke før de kommer over den aktuelle grensen. Dette er svært betenkelig med tanke på at risikoen øker allerede fra første glass.

Promillegrensen i Sverige er 0,2, og det pågår i dag en sterk prosess i EU for harmonisering av promillegrensen til 0,5 eller lavere.

Vi har ingen regel for båttrafikk, en situasjon hvor bruk av alkohol er utbredt, da båtliv ofte er knyttet til ferie og fritid.

4.9 Oppsummering

Vi har i dette kapitlet presentert de mest sentrale virkemidlene i norsk alkoholpolitikk. Alkoholpolitikken består dels av virkemidler som forsøker å regulere tilgjengeligheten av alkohol og dels virkemidler som på ulike måter forsøker å begrense etterspørselen etter alkoholholdige drikker. I tillegg finnes det bestemmelser for å begrense private vinningsinteresser og å føre kontroll med håndteringen av alkohol.

Norsk og internasjonal forskning har vist at det er en sammenheng mellom alkoholens tilgjengelighet og totalforbrukets størrelse. Virkemidler som sikter å begrense alkoholens tilgjengelighet kan altså bidra til å redusere totalforbruket av alkohol. En viktig forutsetning for effekten av denne typen virkemidler, er imidlertid at de har oppslutning i befolkningen. Legitimitet er ikke noe som er gitt til evig tid, men må kontinuerlig skapes.

Forskningen har også vist at informasjon om virkningene av alkoholbruk kan bidra til reduksjon av totalforbruket. Avgjørende for effekten av virkemidlet er imidlertid at informasjonen inngår som en del av en helhetlig politikk.

Forskningen har ellers vist at enkelte virkemidler, som f.eks. regulering av salgs- og skjenketidene og promillebestemmelsen, kan bidra til å begrense bestemte typer skader.

Vi har de siste årene sett flere tegn til svekkelse av flere av de sentrale virkemidlene i vår alkoholpolitikk. Dette gjelder først og fremst bevillingsordningen for salg og skjenking, men også avgiftsinstrumentet og Vinmonopolet. Endringene som har skjedd kan forstås med bakgrunn i et svekket folkelig engasjement i alkoholspørsmålet og en styrking av næringsinteressene.

Avgiftsinstrumentet og Vinmonopolet er også satt under et ekstra press som følge av inngåelse av EØS-avtalen og Sveriges medlemsskap i EU.

Prinsippet om begrensning av de private næringsinteressene i alkoholomsetningen er blitt betydelig svekket etter at Norge etter press fra ESA har opphevet Vinmonopolets enerett for import og engrossalg. ESA har nå tatt detaljmonopolet opp til vurdering.

Med dette som bagrunn kan vi peke på to store utfordringer for en framtidig alkoholpolitikk:

  • Å styrke det internasjonale/europeiske samarbeidet for prioritering av helse- og sosiale interesser framfor næringspolitiske interesser, og
  • å stimulere til nytt folkelig engasjement på lokalt og nasjonalt plan ved å sette spørsmålet om alkoholens kulturelle betydning på den alkoholpolitiske dagsorden.