Et historisk tilbakeblikk

Publisert 1995-06-01

Vi vil i dette kapitlet ta et kort tilbakeblikk på hvordan offentlige myndigheter gjennom tidene har forsøkt å regulere alkoholbruken. Tilbakeblikket starter på begynnelsen av forrige århundre, da det er her vi finner røttene til dagens politikk.

2.1 Begynnende offentlig regulering

Bruk av alkohol og regulring av denne bruken har funnet sted langt tilbake i historien. De sentrale virkemidlene i dagens alkoholpolitikk har sin historie tilbake til begynnelsen av forrige århundre.

De første årene etter frigjøringen fra Danmark var preget av en sterk vekst i bruken av brennevin. Veksten nådde sitt høydepunkt rundt 1830 med et totalforbruk av alkohol på rundt 13 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år. Brennevinsbruken utgjorde 80-90% av dette.

Veksten i bruken av brennevin hadde flere årsaker. En faktor av sentral betydning var opphevelsen av forbudet mot brennevinsbrenning i 1816. Denne beslutningen ble tatt ut fra et ønske om å bedre de økonomiske forholdene på landsbygda. Hensynet til alkoholens skadevirkninger ble påpekt, men vant ikke fram. Det var en tid hvor liberalisme og markedsfrihet dominerte innen økonomisk filosofi og tenking.

Det høye brennevinsforbruket førte til store problemer i form av fyll, fattigdom og sosial nød. Problemene ble etter hvert svært omfattende og skapte sterke reaksjoner i befolkningen. Mot slutten av 1820-årene kom det første initiativet fra offentlige myndigheters side for å innføre strengere reguleringer av produksjon og omsetning av brennevin.

2.1.2 Avgifter og regler for salg og skjenking

Avgifter og regler for salg og skjenking var virkemidlene som ble benyttet i første omgang.

Avgifter på produksjon av brennevin var ikke et nytt virkemiddel. I 1827 ble det innført en ny måte å beregne avgiftene på, som skulle være mer effektiv. Avgiftene ble i de påfølgende årene forhøyet flere ganger og i 1837 ble også salg av brennevin avgiftsbelagt.

Adgang til å gi særskilt bevilling for skjenking av brennevin ble gitt i 1827. Samme år ble det også innført begrenset adgang til å selge små partier med brennevin. Ordningen med kommunal bevilling for salg og skjenking av brennevin ble innført i 1837 for landsbygda og i 1845 for byene.

I løpet av 1840-årene sank totalforbruket betydelig. Det totale forbruket av alkohol var i 1851 på rundt 7 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år. Forbruket ble altså i løpet av en ti-årsperiode nærmest halvert.

Nedgangen i brennevinsbruken, sammen med en vekst i ølforbruket, gjorde at også øl og senere vin etter hvert ble gjort til gjenstand for oppmerksomhet fra offentlige myndigheters side. I løpet av 1850-60-årene ble det innført avgifter på salg og skjenking av øl. En bevillingsordning for skjenking av øl, vin, mjød og cider ble innført i 1869, og i løpet av det neste tiåret ble også salg av øl og vin lagt inn under en kommunal bevillingsordning.

2.1.3 Kommunale samlag

På begynnelsen av 1870-årene ble et tredje sentralt virkemiddel i norsk alkoholpolitikk, begrensning av privatøkonomiske interesser i alkoholomsetningen, introdusert. Prinsippet ble introdusert ved opprettelse av det første kommunale samlag for salg og skjenking av brennevin. Opprettelse av samlaget hadde sin bakgrunnn i erfaringer fra et liknende system i Gøteborg. Av betydning var ellers at alle bevillingsinnehavere i Kristiansand i 1870 hadde frasagt seg sine bevillinger. Dette resulterte i en lovendring som gjorde at ikke bare private, men også kommunale bedrifter kunne gis bevilling for salg og skjenking.

Antall samlag vokste jevnt i løpet av 1880-årene. I 1895 var det opprettet samlag i 51 av 58 byer. I tillegg til at ordningen tok bort økonomiske interesser knyttet til omsetningens størrelse, ga samlagene kommunene nyttige innteker og ellers bedre mulighet til å gjennomføre kontroll med at salg og skjenking foregikk på en forsvarlig måte. Ordningen var ellers et uttrykk for kommunalt selvstyre, noe som allerede fra dette tidspunktet var et sentralt prinsipp for alkoholpolitikken.

2.2 Spørsmålet om alkoholforbud

2.2.1 Alkoholforbud eller ikke

Rundt århundreskiftet var spørsmålet om innføring av forbud mot omsetning av alkohol det sentrale. To syn var dominerende i den offentlige alkoholpolitiske debatten.

I følge det ene synet, Aarrestadlinjen, burde omsetning av alkohol utryddes ved at befolkningen gikk imot slik omsetning i folkeavstemninger holdt i hver kommune. Først skulle all omsetning av alkohol legges inn under samlag. Deretter skulle samlagene legges ned etter lokale folkeavstemninger. Denne linjen innebar også en gradvis utrydning av de ulike alkoholdrikkene. Først skulle oppmerksomheten rettes mot brennevin, så øl og til slutt vin.

I følge det andre synet i debatten burde det innføres et landsomfattende forbud mot omsetning av alle alkoholdrikker direkte. All alkoholpolitisk virksomhet burde underlegges dette målet.

Det var Aarrestadlinjen som vant fram i første omgang. I følge brennevinsloven av 1894 skulle all omsetning av brennevin legges inn under samlag. Lokale folkeavstemninger skulle avgjøre hvilke kommuner som skulle ha samlag. Ordningen ble stadfestet ved lovendringer som kom i 1904 og i 1918 og kan sies å være en viktig årsak til at antall samlag i perioden 1894 til 1913 sank fra 51 til 13.

På grunn av matmangel under 1. verdenskrig ble det likevel innført et landsomfattende forbud mot omsetning av hetvin (i 1916) og brennevin (i 1917). Forbudet ble opprettholdt etter krigens avslutning etter at en rådgivende folkeavstemning i 1919 viste et klart flertall for fortsatt forbud.

Etter hvert som krigstiden ble fjernere, mistet forbudet mye av sin oppslutning i befolkningen. Smuglervirksomhet, hjemmebrenning og bruk av legesprit økte i omfang.

Dette kan forstås som en viktig del av bakgrunnen for at forbudet mot omsetning av hetvin ble opphevet i 1923. En viktig forklaring var ellers det press Norge ble utsatt for fra de vinproduserende landene i Sør-Europa. Forbudet mot omsetning av brennevin ble opphevet i 1926 etter at en ny folkeavstemning avholdt dette året, viste flertall for opphevelse av forbudet.

Avskaffelse av omsetningen av alkohol har siden dette tidspunktet ikke vært et aktuelt alkoholpolitisk mål. Alkoholloven av 1927 som trakk opp rammene for alkoholpolitikken videre, slo fast at alkohol skulle være en legalt omsettelig vare og at offentlige myndigheters oppgave var å sørge for at denne omsetningen foregikk i regulerte former.

2.2.2 Opprettelse av Vinmonopolet

Etter 1.verdenskrig kom spørsmålet opp om hva som skulle skje med omsetningen av vin. Regjeringen ble, som tidligere nevnt, på dette tidspunktet utsatt for et press fra de vinproduserende landene i forhold til å sikre omsetningen av vin. Løsningen på spørsmålet ble opprettelse av et statlig monopol som skulle ha ansvar for all import av vin. Omsetning av vin skulle skje ved samme monopol i tillegg til at de tidligere kommunale brennevinssamlagene fortsatt fikk selge denne type drikk. Dette var bakgrunnen for opprettelse av Vinmonopolet i 1922. Etter at forbudet mot omsetning av hetvin og brennevin ble opphevet i henholdsvis 1923 og 1926, ble også omsetningen av disse drikkene lagt inn under det nye Vinmonopolet.

2.3 Alkoholbruk og alkoholpolitikk fram til 1945

2.3.1 Vedvarende nedgang i totalforbruket av alkohol

Nedgangen i forbruket av alkohol som startet i 1840-årene, fortsatte videre. Hovedtendensen helt fram til 2. verdenskrig er et synkende totalforbruk. I 1945 ble det beregnet et totalforbruk på rundt 2 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år. Denne perioden preges imidlertid også av en rekke svingninger i forbruket. Se figur 1. Nedgangen i forbruket fant sted i en periode preget av store samfunnsmessige omveltninger.

Varierende økonomiske opp- og nedgangstider kan bidra til å forklare svingningene i forbruket, men kan ikke gi en fullgod forklaring på den dominerende hovedtendensen.

Alkoholpolitikken som ble ført fra offentlige myndigheters side, har klart spilt en sentral rolle i forhold til nedgangen i alkoholforbruket. Avgifter, kommunal bevillingsordning for salg og skjenking og kommunale samlag er alle virkemidler som bidrar til en begrenset tilgjengelighet av alkohol. Fra nyere internasjonal alkoholforskning vet vi at denne typen virkemidler bidrar til en senking av alkoholforbruket.

Vi vet imidlertid også at effekten av slike virkemidler er avhengig av at politikken oppfattes som legitim. Politikken må ha oppslutning i befolkningen. Dette retter oppmerksomheten mot betydningen av det arbeidet som ble utført av organisasjonene tilknyttet avholdsbevegelsen.

2.3.2 Folkelig engasjement og organisering

Vi har tidligere nevnt at de store sosiale problemene forbundet med det høye forbruket av brennevin de første tiårene av forrige århundre skapte sterke reaksjoner i befolkningen. I 1830-årene ble det organisert ulike typer av foreninger for å bekjempe «brennevinsondet». «Brennevinsbevegelsen» nådde sitt høydepunkt i 1850-årene med rundt 30 000 medlemmer. Etter hvert som brennevinsforbruket gikk ned og bruken av øl ble mer vanlig, mistet imidlertid bevegelsen sin oppslutning.

Første forening med utgangspunkt i totalavhold ble etablert i Stavanger i 1859. Det var imidlertid først i 1870-80 årene at antall avholdsforeninger, og medlemmer tilknyttet disse, skjøt fart. Første landsdekkende organisasjon, Det Norske Totalavholdsselskap, ble dannet i 1871 og et samarbeidsorgan for de ulike avholdsorganisasjonene, nåværende Avholdsfolkets Landsråd, ble stiftet i 1895.

Veksten i antall medlemmer fortsatte ut århundret og videre inn i neste. I 1890 var rundt 100 000 personer medlemmer av en avholdsforening. Antall medlemmer økte videre til rundt rundt 257 000 i 1919.

Avholdsbevegelsen rekrutterte fra «grasrota» i befolkningen og var en av de tre store folkebevegelsene som vokste fram i løpet av forrige århundre. De tre folkebevegelsene; avholdsbevegelsen, arbeiderbevegelsen og den lavkirkelige lekmannsbevegelsen, vokste fram i en periode preget av store samfunnsmessige omveltninger. Industrialiseringen hadde satt i gang for alvor. Innflyttingen til byene økte. Innflytterne hadde ofte dårlige levevilkår; de bodde dårlig, hadde usikre arbeidsforhold og tjente lite. Alkoholen og skjenkestuen ble i denne situasjonen fristende for mange.

De tre folkebevegelsene var på hver sin måte opptatt av å arbeide for et bedre liv for folk flest. Arbeiderbevegelsen mente at avskaffelse av den sosiale nøden ville løse samfunnets alkoholproblem. Den lavkirkelige lekmannsbevegelsen fokuserte på kristen tro. Avholdsbevegelsen var opptatt av at virkemidlene først og fremst burde rettes mot alkoholen.

Avholdsbevegelsen var engasjert i forskjellige typer virksomheter. Foruten å oppfordre til personlig avhold, var organisasjonene tilknyttet bevegelsen sterkt engasjert i utformingen av alkoholpolitikken og en aktiv pådriver i forhold til mange av reguleringene som etter hvert ble innført fra offentlige myndigheters side.

Avholdsorganisasjonene drev også med folkeopplysning og ulike typer sosialt og kulturelt arbeid. Sangkor, turnforeninger, kafeer, biblioteker og forsamlingslokaler ble satt i gang og drevet i organisasjonenes regi. Enkelte av organisasjonene engasjerte seg også etter hvert i behandling og omsorg for de som trengte hjelp og støtte.

Avholdsbevegelsens framvekst kan forstås som et uttrykk for de sterke reaksjonene knyttet til problemene forbundet med det høye alkoholforbruket. Det høye antall medlemmer tilknyttet bevegelsen og de mange aktiviteter drevet i bevegelsens regi, bidro klart til at det ble lettere for folk flest å avstå fra bruk av alkohol både i bestemte situasjoner og som prinsipp.

Virksomheten drevet i disse organisasjonenes regi utgjorde et viktig bidrag i forhold til å skape en opinion og holdninger i befolkningen som gjorde det mulig å føre den politikken som ble ført. En kan her snakke om et vekselvirkningsforhold mellom den folkelige organiseringen og de politiske beslutninger som ble tatt. Folkelig organisering presset på for offentlige reguleringer og skapte også noen av forutsetningene for disse reguleringenes effektivitet. Offentlige reguleringer bidro til å forsterke de restriktive holdningene i befolkningen.

2.4 Samme prinsipper, men mer liberal praksis

2.4.1 Vekst i alkoholforbruket

Hovedtendensen i tiden etter 2. verdenskrig, har vært økende alkoholforbruk. Veksten nådde sitt høydepunkt i 1980 med et totalforbruk på 5,91 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år. Etter dette har forbruket av alkohol gått noe ned for så, det siste året, å gå opp igjen. I 1994 var forbruket 4,70 liter ren alkohol pr. innbygger over 15 år. Selv om forbruket i dag altså er noe lavere enn for 15 år siden, er det likevel dobbelt så høyt som forbruket i 1951.

I tillegg til tallene nevnt her, kommer det uregistrerte forbruket. Hvor stort dette er, er vanskelig å si noe sikkert om. I følge beregninger for 1989, utgjorde det registerte totalforbruket dette året kun 64% av det «totale» totalforbruket.

2.4.2 Færre reguleringer og svekket folkelig engasjement

Prinsippene for den politikken som er blitt ført, er i denne perioden i liten grad endret. Avgifter, kommunal bevilling for salg og skjenking og statlig monopol på import, eksport, engros- og detaljsalg av vin og brennevin har vært de sentrale virkemidlene, supplert med opplysningsvirksomhet utført i et samarbeid mellom offentlige myndigheter, avholdsbevegelsen og andre frivillige organisasjoner.

Endringene som er skjedd i etterkrigstiden, er i hovedsak skjedd i «doseringen» av eksisterende virkemidler. Endringene har i hovedsak gått i retning av økt tilgjengelighet av alkohol. Vi har også fått en utvikling i retning av mindre lokal selvbestemmelse. De siste årene preges ellers av en tendens til en mer liberal kommunal bevillingspraksis. Det blir gitt færre avslag på søknader om bevilling, og de muligheter som ligger i alkoholloven til å innføre mer innskrenkede salgs- og skjenketider, er i liten utstrekning blitt benyttet. Økningen i alkoholavgiftene har i stor grad blitt utjevnet av en økning i inntekstnivået.

Samtidig med svekkelsen av den offentlige reguleringen av alkoholbruken, er det folkelige engasjementet i forhold til alkoholproblemet også blitt svekket. Avholdsbevegelsen har, som de fleste andre «gamle» frivillige organisasjonene, i denne perioden hatt problemer med rekruttering av nye medlemmer. Vi vil se litt nærmere på hva som kan være forklaringen på disse utviklingstrekkene.

2.5 Alkoholbruk og alkoholpolitikk etter 1945

Økningen i totalforbruket i etterkrigstiden kan forstås med bakgrunn i den økte tilgjengeligheten av alkohol. Forbruket stabiliserte seg og gikk noe ned i 1980-årene, en periode preget av en ytterligere økning i tilgjengeligheten. Dette viser nødvendigheten av å se utviklingen i alkoholbruken også i forhold til utviklingen i samfunnet generelt.

2.5.1 Økonomisk vekst og svekkelse av flere former for regulering av alkoholbruken

Etterkrigstiden helt fram til 1980-tallet kjennetegnes av vekst i økonomien og bedring av levevilkårene for folk flest. Bedre levevilkår har altså bidratt til en økning og ikke en senking av alkoholforbruket. Stabi-liseringen av totalforbruket på 1980-tallet kom samtidig med nedgangstider i økonomien.

Etterkrigstiden preges også av sentralisering og økt flytting fra landsbygda til større tettsteder og byer. Endringer i bosettingsmønstret har bidratt til å svekke lokalsamfunnets mulighet for regulering av alkoholbruken. Muligheten for uformell sosial kontroll er ikke den samme i "løse" som i "tette" samfunn. Folk er blitt mindre "synlige" for hverandre.

Endringer i familiemønstret, blant annet økning i antall alenehusholdninger og antall aleneforsørgere, har bidratt til å svekke familiens mulighet for kontroll med alkoholbruken.

Endringer i materielle forhold er blitt fulgt av endringer i kulturelle og verdimessige forhold. Religionen har fått mindre betydning blant folk flest. Vi lever i et forbrukersamfunn og er mer opptatt av våre rettigheter som forbrukere enn våre rettigheter og plikter som samfunnsborgere.

2.5.2 Medikalisering av alkoholspørsmålet

Fram til 1930-tallet var en først og fremst var opptatt av egenskaper ved alkoholen når en skulle forklare hvorfor alkoholproblemer oppstod. Dette avspeiles også i de virkemidlene som ble anvendt for å unngå slike problemer.

I 1930-årene begynte legevitenskapen og legene for fullt å vise interesse for samfunnets alkoholproblem. Legevitenskapen var opptatt av alkoholproblemer som alkoholavhengighet/ alkoholisme, en sykdom som rammet bestemte inidivider. Letingen etter årsaker og «behandlinger» ble konsentrert om den enkelte alkoholbruker. Den medisinske forståelse av alkoholspørsmålet ble etter hvert svært utbredt. Dette bidro til at dette spørsmålet i en lang periode i hovedsak ble sett på som et anliggende for medisinen og leger. Det ble dermed fagliggjort og avpolitisert.

Disse endringene i forståelsen av årsakene til samfunnets alkoholproblem kan bidra til å forklare økningen i forbruket og svekket folkelig engasjement i forhold til alkoholspørsmålet. Folk flest trengte ikke å bekymre seg for problemer forbundet med bruk av alkohol, siden dette kun var en sykdom som rammet noen bestemte individer og kunne avhjelpes med medisinsk hjelp.

Siden midt på 1970-tallet har folkehelseperspektivet vært dominerende. Ved dette perspektivet rettes oppmerksomheten både mot alkoholen, individet og samfunnet. Perspektivet har totalkonsummodellen som sitt grunnlag og retter oppmerksomheten mot det totale forbruket av alkohol i samfunnet og virkemidler som søker å redusere dette, altså det vi tidligere har omtalt som en befolkningsstrategi. Folke-helseperspektivet har bidratt til igjen å politisere alkoholspørsmålet.

Men selv om utgangspunktet for folkehelseperspektivet er et utvidet helsebegrep; helse som fysisk, mental og sosial helse, har nok dette perspektivet bidratt til en fortsatt fokusering på medisinske skadevirkninger forbundet med alkoholbruk. Alkoholspørsmålet har dermed dels fortsatt med å være et anliggende for medisinen, og vi har fått mindre fokus på de sosiale og samfunnsmessige skadene.

2.5.3 Utbygging av velferdsstaten

Et annet sentralt trekk ved etterkrigstiden er utbygging av velferdsstaten og et offentlig ansvar for problemer knyttet til helse og sosiale forhold.

Utbygging av velferdsstaten har bidratt til at alkoholproblemet er blitt mindre synlig, da de aktuelle offentlige hjelpeordningene har avhjulpet den akutte nød. En annen konsekvens er at alkoholproblemet i stor utstrekning er blitt et anliggende for offentlige myndigheter. Folk er blitt opptatt av å be om hjelp fra det offentlige og fagfolk. «Problemet» blir i mange sammenhenger at det ikke finnes offentlige hjelpeordninger og nok fagfolk. Tilveksten av frivillige organisasjoner er kommet i form av ulike pasient- og klientforeninger som har som sitt hovedformål å be om mer offentlig hjelp. Oppmerksomheten er blitt dreiet bort fra de trekkene ved samfunnsforholdene som bidrar til at problemene oppstår.

2.6 Oppsummering

Vi har i dette kapitlet forsøkt å trekke noen sentrale linjer i alkoholpolitikkens historie.

Dagens alkoholpolitiske virkemidler har sine røtter tilbake til begynnelsen av forrige århundre og en sterk vekst i brennevinsbruken. I løpet av 50 års tid var tre viktige grunnsteiner i norsk alkoholpolitikk på plass; avgifter, bevillingsordning for salg og skjenking og begrensning av private næringsinteresser innenfor alkoholproduksjon- og omsetning.

Historien har altså vist at en gjennom offentlige reguleringer kan påvirke totalforbruket av alkohol. Vi har sett at forbruket av alkohol har steget i perioder hvor alkoholholdige drikker er blitt gjort mer tilgjengelig.

Historien har også vist betydningen av arbeid som sikter å skape oppslutning om de aktuelle virkemidlene. Vi har sett betydningen av arbeid som sikter å begrense etterspørselen etter alkohol gjennom ulike former for kulturelt og sosialt arbeid. Slikt arbeid utført på lokalt plan av ulike typer frivillige organisasjoner, har vist seg å være særdeles nyttig å forhold til å oppnå en reduksjon av totalforbruket.

Historien har vist oss at alkoholspørsmålet bør ses på som et politisk spørsmål og ikke bli et anliggende kun for fagfolk og offentlige instanser.