Forslag til politiske vedtak

Publisert 1995-06-01

Hovedtema for denne utredningen har vært spørsmålet om hvordan vi kan redusere totalforbruket av alkohol i befolkningen

Vi har i denne utredningen presentert forskning som viser at bruk av alkohol alt for ofte fører til skader og ulemper både for den enkelte og omgivelsene rundt.

Offentlige reguleringer for å redusere disse skadene og ulempene er først og fremst et uttrykk for solidaritet og samfunnsansvar. Siden bruk av alkohol i mange sammenhenger får negative konsekvenser for andre enn alkoholbrukeren selv, er det et behov fra samfunnets side å beskytte disse andre. Det er også et behov å beskytte den som selv bruker alkohol, siden bruk av alkohol medfører beruselse og avhengighet og alkoholbrukeren derfor ikke selv alltid har fullstendig oversikt over alvorlige konsekvenser av sine handlinger. Offentlig regulering av alkoholmarkedet er også i tråd med markedsteoriens anbefalinger.

Et sentralt funn i internasjonal alkoholforskning er at det er en sammenheng mellom det totale forbruket av alkohol, antall storforbrukere og dermed skadevirkningene. Resultater fra denne forskningen viser også at det er personer med det som kalles et moderat alkoholforbruk som står for flertallet av skadevirkningene. Dette viser betydningen av å velge en befolkningsstrategi og å finne fram til virkemidler som kan bidra til å redusere forbruket av alkohol i befolkningen som helhet.

Bruk av alkohol vil i noen situasjoner være spesielt risikofylt og uheldig. Det vurderes derfor som viktig også styrke midlene som sikter å hindre bruk av alkohol i bestemte situasjoner.

Vi har de senere årene sett en tendens til svekkelse av flere av de sentrale virkemidlene i vår alkoholpolitikk. Som følge av EØS-avtalen vil avgifts- og vinmonopolordningen i nær framtid kunne bli utsatt for sterkt press.

Dette viser betydningen av virkemidler for å styrke alkoholpolitikkens legitimitet både utad og innad i befolkningen. Det vurderes også som viktig å finne fram til tiltak for å styrke kontrollen med alkoholpolitikkens bestemmelser. Aktiv kontroll virker normdannende og er ellers nødvendig for å hindre useriøs virksomhet i denne bransjen.

Virkemidlene vi vil foreslå, kan altså deles inn i fire hovedgrupper. Det vil være virkemidler for å

  • redusere totalforbruket av alkohol,
  • hindre bruk av alkohol i bestemte situasjoner,
  • styrke kontrollen med virkemidlene, og
  • styrke alkoholpolitikkens legitimitet.

5.1 Reduksjon av totalforbruket

5.1.1.Opprettholdelse av dagens avgiftsnivå

Vi vurderer det ikke som hensiktsmessig å fremme forslag til endringer i dagens avgiftsordning, men vil benytte anledningen til å peke på avgiftsvirkemidlets sentrale alkoholpolitiske betydning.

Norsk og internasjonal alkoholforskning har vist at det er en sammenheng mellom pris og omsetningsvolum av alkohol. Lavere pris fører til høyere forbruk og vice versa. Også personer med et høyt langvarig forbruk av alkohol blir påvirket av pris. Avgiftsordningen vurderes også som et sentralt virkemiddel ut fra et prinsipp om at de/den som forårsaker skaden, skal være med å betale for den.

Avgiftspolitikken kan ikke føres uavhengig av andre lands politikk. Et eventuelt framtidig lavere avgiftsnivå i Sverige kan bli et press mot det norske avgiftsnivået gjennom økt grensehandel. Lavere avgiftsnivå i Sverige kan komme dels som et resultat av politisk press fra Europa-kommisjonen og dels som et resultat av at kvotene for turistimport i Sverige øker. Økte kvoter for turistimport kan bidra til økt grensehandel på den svensk-danske grensen og nedsettelse av de svenske avgiftene for å beskytte den innenlandske næringen.

En eventuell avtagende grensekontroll i forbindelse med Schengen-samarbeidet kan bidra til ytterligere å forsterke denne situasjonen. Svekket grensekontroll på den norsk-svenske grensen kan føre til økt grensehandel og dermed økt press for senking av avgiftsnivået her i landet.

Ut fra denne bakgrunnen vurderes det som viktig at Norge sammen med de andre nordiske landene arbeider for at andre land i Europa øker sine alkoholavgifter ut fra helse- og sosialpolitiske hensyn.

Vi vil også peke på betydningen av kontinuerlig å vurdere avgiftene opp mot inntekstutvikling og prisutviklingen generelt, slik at dagens avgiftsnivå ikke senkes.

Avgifter på alkohol vurderes ikke å være årsak til ulovlig hjemmeproduksjon og smugling. Denne typen virksomhet må bekjempes med helt andre virkemidler enn senking av avgiftsnivået. Politiet bør gis økonomiske midler som muliggjør spaning og etterforskning av denne typen forbrytelser. Videre bør tollvesen og synlig grensekontroll styrkes.

Forekomst av hjemmebrenning og smugling viser at det er et marked for denne typen varer. Dette viser betydningen av å styrke arbeidet som sikter å begrunne avgiftsordningen og de andre alkoholpolitiske virkemidlene.

5.1.2 Avvikling av tax-free handel

Tax- free handel avvikles innen 1999.

Tax-free handel er en ordning som gir mulighet for kjøp av avgiftsfrie varer, deriblant alkoholholdige drikker. EU har vedtatt å oppheve tax-free ordningen innen 1999. I denne situasjonen ser vi ingen grunn til at Norge skal oppretteholde en slik ordning.

Vi foreslår derfor at Norge tar initiativ overfor de andre EØS-landene for å oppheve tax-free ordningen i disse landene samtidig som EU gjør det.

5.1.3 Nasjonal norm for antall skjenkestoler

Det innarbeides en nasjonal norm i Alkoholloven for antall skjenkestoler pr. innbygger over 18 år. Avvik fra normen må begrunnes særskilt.

Norsk og internasjonal alkoholforsk-ning har vist at begrensninger i alkoholens fysiske tilgjengelighet bidrar til å redusere totalforbruket av alkohol.

Siden siste halvdel av 1980-årene har det funnet sted en sterk vekst i antall skjenkesteder. Vi har i dag innen skjenkenæringen nærmest en situasjon med fri etablering. Det blir i de fleste kommuner gitt få avslag på søknader om skjenkebevilling, og regelbrudd blir sjeldent sanksjonert med inndragning av bevilling. Ut fra denne bakgrunnen foreslås det å innarbeide en nasjonal norm i Alkoholloven for antall skjenkestoler pr. innbygger over 18 år.

Normen bør knyttes til antall skjenkestoler, da de ulike skjenkestedene varierer betydelig når det gjelder antall sitteplasser. Antall skjenkestoler pr. innbygger over 18 år er dermed et mer presist uttrykk for det vi ønsker å oppnå; en begrensning i alkoholens fysiske tilgjengelighet.

Vi vil her ikke fremme forslag til hva som skal være den gjeldende norm, men peke på betydningen av at normen settes betydelig lavere enn det antall skjenkestoler pr. innbygger over 18 år som finnes i mange kommuner i dag. Som en overgangsordning vil vi foreslå at den enkelte kommune ikke innvilger nye bevillinger før man er kommet ned til det ønskede nivået. Innvilging av nye bevillinger kan etter dette skje når eksisterende bevillinger inndras eller av en annen grunn ikke lenger blir benyttet.

Kravet om at avvik fra normen må begrunnes særskilt, vil kunne hindre at man kommer i en permanent unntakstilstand med et høyere antall bevillinger enn det ønskelige.

Hindre useriøs virksomhet

De siste årene preges også av en vekst i useriøs virksomhet i restaurantbransjen. Innføring av en nasjonal norm for antall skjenkestoler pr. innbygger vil etter vårt syn sammen med andre forslag som fremmes i denne utredningen, være, et virkemiddel for å gi seriøse aktører en sjanse til å overleve.

Bidra til trygge by- og sentrumsmiljøer

Internasjonal alkoholforskning har vist at sammenhengen mellom skjenket alkohol og omfanget av voldskriminalitet er betydelig sterkere enn sammenhengen mellom totalforbruk og omfanget av denne type kriminalitet. Begrensning av antall skjenkestoler, kombinert med en innskrenking i skjenketidene, vil gjøre skjenket alkohol mindre tilgjengelig, noe som forhåpentligvis bidrar til å minske noe av volden som skjer i, eller i tilknyting til, skjenkestedene.

5.1.4 Innføring av lørdagsstengte vinmonopolutsalg

Vinmonopolets utsalgssteder skal holde stengt lørdager.

Norsk og internasjonal alkohol-forskning har vist at økt tilgjengelighet bidrar til økning i totalforbruket av alkohol. Vinmonopolet er et av våre mest sentrale virkemidler for å begrense alkoholens tilgjengelighet, i tillegg til at denne ordningen også bidrar til å begrense private næringsinteresser i deler av alkoholomsetningen og å gjøre kontroll med denne omsetningen enklere.

Siden midten av 1980-tallet er det skjedd en betydelig utvidelse av både salgs- og skjenketider for alkoholholdige drikker. I 1984 ble det imidlertid satt igang en forsøksordning med lørdagsstengte vinmonopolutsalg i noen byer. Konklusjonen fra studiene som undersøkte effekten av denne ordningen, viste at omsetningen av alkohol i byer med utsalg som holdt åpent, økte i forhold til byer hvor utsalgene holdt lukket. Økningen ble etter noe tid spist opp av en økning i ølsalget. Dette var noe av grunnlaget for at forsøksordningen ikke ble ført videre.

Det faktum at ordningen kun fikk fungere kort tid og kun var begrenset til få byer, gjør at det etter vår mening er vanskelig å trekke bastante slutninger fra studiene som ble gjennomført. Vi foreslår derfor at ordningen med lørdagsstengte vinmonopolutsalg gjeninnføres.

5.1.5 Overføring av øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolets utsalgssteder

I en situasjon hvor valget står mellom overføring av øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolet eller å flytte salget av vin fra Vinmonopolet, må valget bli overføring av øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolet.

Som nevnt foran, tjener Vinmonopolet tre viktige funksjoner i norsk alkoholpolitikk. Ordningen bidrar til å begrense tilgjengeligheten av alkohol, begrense private næringsinteresser i deler av alkoholomsetningen og gjøre kontroll med denne omsetningen enklere.

Vinmonopolet er i dag i ferd med å bli satt under sterkt press. Presset kommer i hovedsak som følge av EØS-avtalen. ESA har ikke kun tatt import- og engrosmonopolet, men også detaljmonopolet til vurdering. Det kan fra ESA bli stilt spørsmålstegn ved om detaljmonopolet er helse- og sosialbegrunnet og om effekten som oppnås ikke kan oppnås på andre måter. Sist, men ikke minst, kan det bli stilt spørsmålstegn ved om ikke ordningen innebærer en diskriminering av utenlandske i forhold til nasjonale produkter.

Det er nylig blitt avsagt en dom fra EF-domstolen som fastslår at EU-land står fritt til å henvise salg av enkelte varer til spesielle butikker. Denne dommen kan gjøre det lettere å argumentere for den norske vinmonopolordningen. Det kan likevel bli et problem at vin, som i hovedsak er et utenlandske produsert produkt, kun kan selges i 110 vinmonopolutsalg og øl, som i hovedsak er et innenlandsk produkt, kan selges i rundt 5000 daglivarebutikker.

I en framtidig situasjon, etter en eventuell dom i EF-domstolen, som erklærer den norske vinmonopolordningen som ulovlig etter reglene i EØS-avtalen, vil vi kunne stå overfor valget mellom å flytte salget av vin fra Vinmonopolet eller å overføre omsetningen av øl klasse II over til Vinmonopolet. I en slik situasjon må valget bli å overføre øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolet.

Overføring av øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolet vil også kunne bidra til en overgang til svakere drikker og ved dette bidra til en reduksjon i totalforbruket.

Legitimitetsproblemer

En forutsetning for effekten av alkoholpolitiske virkemidler, er at de har oppslutning i befolkningen. Uten den nødvendige oppslutning, kan en regne med at virkemidlet vil bli uthulet på ulike måter. Fra tidligere vet en at endringer i omsetningsformen for øl klasse II, som det her er snakk om, kan skape sterke reaksjoner i alkoholnæringen og i deler av befolkningen. Vi vil derfor peke på nødvendigheten av å gjennomføre kampanjer som sikter å begrunne innføringen av et slikt virkemiddel. Det sentrale i en slik begrunnelse vil være at dette er et virkemiddel som kan sikre opprettholdelse av Vinmonopolet, en ordning som et flertall i befolkningen slutter opp om. Dette vil ellers ikke være en særordning som kun gjelder her i landet. I Sverige selges øl over 3,5 volumprosent i dag kun i Systembolagets utsalgs- og utleveringssteder.

Det kan bli aktuelt å vurdere om Vinmonopolet skal gis adgang til å opprette utleveringssteder i kommuner uten vinmonopolutsalg for å bedre tilgjengeligheten for personer som bor i slike kommuner.

Praktiske problemer

Overføring av øl over 3,5 volumprosent til Vinmonopolet vil sannsynligvis innebære at omsetningen av denne typen øl går betydelig ned. Gjennomføringen av dette virkemidlet vil likevel innebære at et betydelig kvantum alkohol overføres til utsalgssteder som ikke er forberedt på ta imot dette.

Vi vil derfor peke på betydningen av at det snarlig gjennomføres en utredning av hva som må gjøres for at det praktisk skal være mulig for Vinmonopolet å overta omsetningen av øl over 3,5 volumprosent.

5.1.8 Økt økonomisk støtte til forskning og informasjon

Det ytes økt økonomisk støtte til forskning og informasjon.

Kunnskap frambrakt gjennom vitenskapelige studier kan være med å danne en del av grunnlaget for ulike politiske beslutninger. Informasjon om konsekvenser av alkoholbruk kan bidra til å dempe etterspørselen etter alkoholholdige drikker ved at alkohol på denne måten gjøres mindre attaktivt og ønskelig.

At alkoholforskning kan ha betydning i forhold til hvilke politiske beslutninger som tas, har vist seg gjennom den betydning totalkonsumteorien har fått for utforming av Norges og andre lands politikk. Når det gjelder effekten av informasjon, har internasjonal alkoholforskning vist at informasjon om alkoholens skadevirkninger kan ha effekt på totalforbruket av alkohol, hvis dette virkemidlet kombineres med virkemidler som sikter å begrense alkoholens tilgjengelighet. Hvis informasjon er det eneste virkemidlet som benyttes, har det liten effekt.

En annen forutsetning for effekt av informasjon på totalforbruket av alkohol, er at budskapet i den totale informasjonen en befolkning mottar, er mest mulig entydig.

Forskning og informasjon har i dag blitt et av satsningsområdene for den internasjonale alkoholindustrien. Organisasjoner som Portman-gruppen og Amsterdam-gruppen satser betydelige pengebeløp på å knytte til seg anerkjente forskere, initiere forskning som er av relevans for alkoholindustrien og formidling av resultatene en kommer fram til.

Vi ser det som viktig at forskning og informasjon innenfor det alkoholpolitiske området ikke blir dominert av aktører som har økonomiske interesser innenfor denne omsetningen. Derfor bør offentlige myndigheter også gjøre forskning og informasjon til et satsningsområde og yte økt økonomisk støtte til denne typen virksomhet.

Vi vil her også peke på betydningen av at en både innen forskning og informasjon får fram bredden i perspektiver og problemstillinger. Vi har, som nevnt tidligere, en god del forskning og informasjon knyttet til et medisinsk perspektiv og medisinske problemstillinger. Dette bør det fortsatt satses på. Det vurderes imidlertid også som viktig i større utstrekning å studere konsekvenser av bruk av alkohol ut fra et kulturelt og samfunnsmessig perspektiv. Vi mangler også kunnskap om effekten av en del virkemidler som har vært sentrale i norsk alkoholpolitikk.

Påvirke det alkoholpolitiske klima

Vi vil også benytte anledningen til å peke på at informasjon ikke kun kan påvirke den enkeltes handlinger. Informasjon kan også påvirke klimaet politiske beslutninger tas i. Dette kommer vi tilbake til under virkemidler for å styrke alkoholpolitikkens legitimitet.

5.1.7 Forbud mot reklame for lettøl

Reklameforbudet i Alkoholloven utvides til også å gjelde reklame for alkoholvarer mellom 0,7 og 2,5 volumprosent alkohol. Det foreslås også en forsiktighetsregel i forhold til alkoholfrie drikker, slik at sammenblanding med alkoholholdige drikker unngås.

Fra alkoholnæringens side blir det hevdet at reklame først og fremst brukes i en kamp om markedsandeler og kun har effekt i forhold til hvilken produsent folk kjøper varen fra. Reklame gir imidlertid også informasjon om den varen som det reklameres for og bidrar ved dette til å skape holdninger. Reklame kan på denne måten bidra til økt totalforbruk.

Vi har den senere tiden stadig sett eksempler på at ølprodusenter utnytter adgangen til lettølreklame til å reklamere for ølprodukter generelt. I annonsene for lettøl er det vanskelig å skille mellom hvilken type øl det reklameres for. Det finnes flere eksempler på at øl gjøres til noe som gir stemning, innhold og mening i den enkeltes liv. Informasjonen som folk får om alkoholholdige drikker i reklame, står altså i mange sammenhenger i sterk kontrast til informasjonen som gis av offentlige og frivillige organisasjoner.

Dette danner bakgrunnen for å fremme forslaget om at reklameforbudet i Alkoholloven også skal gjelde alkoholvarer mellom 0,7 og 2,5 volumprosent. Vi ønsker med dette forslaget å gjøre budskapet som når ut til befolkningen mer entydig. Vi har tidligere pekt på at en viktig forutsetning for effekt av informasjon er at budskapet som helhet er mest mulig entydig.

5.2 Hindre bruk av alkohol i bestemte situasjoner

5.2.1 0-promille i bil- og båttrafikk

Det innføres en regel som setter promillegrensen i trafikken til 0 med en sikkerhetsmargin på 0,2. Det innføres en tilsvarende regel for båttrafikken.

Et regel om 0-promille for bil/båttrafikk er et virkemiddel for å gjøre disse situasjonene til alkoholfrie soner. Norsk og internasjonal alkoholforskning har vist at det er en klar sammenheng mellom alkoholinnholdet i blodet og risikoen for å bli utsatt for en trafikkulykke. Risikoen øker allerede fra første glass. Det finnes få studier av sammenhengen mellom bruk av alkohol og risiko for å bli utsatt for båtulykker. Vi vet imidlertid at bruk av alkohol fører til dårligere evne til å foreta en vurdering og til å omsette denne til praktisk handling, og at bruk av alkohol er særdeles uheldig i situasjoner hvor dette kreves.s.

Promillegrensen i trafikken er i dag satt til 0,5. Denne ordningen har bidratt til at mange er opptatt av hvor mye en kan drikke før en kommer over den aktuelle grensen. Ordningen har åpnet for spekulasjon. Vi kjenner alle til eksempler på personer som tar en sjanse og kjører når de har en promille de tror er under grensen.

Tatt i betraktning at risikoen for å blir utsatt for en ulykke øker allerede fra første glass, mener vi det bør slås fast et prinsipp om 0-promille i forbindelse med bilkjøring og båttrafikk. Dette må imidlertid avhenge av måleapparatenes nøyaktighet.

5.2.2 Intensivering av arbeidet for å styrke og skape nye alkoholfrie soner

Det ytes økonomisk støtte til virksomheter som sikter å styrke og utvide normer for hvilke situasjoner bruk av alkohol ikke passer eller er ønskelig.

Bruk av alkohol har stor utbredelse i den norske befolkningen. Alkohol er for mange en viktig ingrediens ved fest, hygge, avslapning m.m.. Det finnes imidlertid i norsk alkoholkultur også en rekke normer for hvilke situasjoner bruk av alkohol ikke passer.

Vi har tidligere pekt på at det i dagens situasjon er en tendens til at alkohol brukes i nye typer situasjoner. Vi ser også en tendens fra alkoholindustriens side, gjennom utvikling av nye produkter, til å koble bruk av alkohol til nye type situasjoner og ved dette skape normer for hvilke situasjoner alkohol passer. Vi har f.eks. i tillegg til juleøl også fått påskeøl, sommerøl og ferieøl.

Med dette som bakgrunn, vurderes det som viktig å satse på arbeid som sikter å styrke og utvide de alkoholfrie sonene. Vi tenker da både på situasjoner hvor bruk av alkohol er spesielt risikofylt og situasjoner som vi ganske enkelt ønsker skal være alkoholfrie.

AlkoKutt gjør på dette området en utmerket innsats. Denne type arbeid bør intensiveres. Det kan gjøre det lettere for alkoholbrukere å avstå fra bruk av alkohol i flere typer situasjoner.

5.2.3 Offentlig representasjon som alkoholfri sone

Offentlig representasjon bør i sin helhet være alkoholfri.

Bruk av alkoholholdige drikker er i dag utbredt ved en rekke ulike former for offentlig representasjon. Etter vårt syn er dette et av flere andre forhold som bidrar til å opprettholde koblingen mellom bruk av alkohol og høytidlige og festlige anledninger.

Det finnes i dag fullverdige alkoholfrie produkter som kan brukes ved slike anledninger.

Etablering av av offentlig representasjon som en alkoholfri sone vil kunne ha en nyttig symbolverdi i forhold til å redusere bruken av alkohol på andre samfunnsområder.

5.2.4 Styrke forståelsen for aldersgrensene

Det gjennomføres tiltak for styrking av forståelsen for aldersgrensene.

Debutalderen for bruk av alkohol ligger i dag langt under det som er aldergrensene i følge Alkoholloven.

Vi ser det derfor som viktig å gjennomføre tiltak som kan skape grunnlag for en senere debutalder for de som velger å bruke alkohol.

5.2.5 Intensivering av arbeid som sikter å utvikle former for fellesskap og samvær hvor bruk av alkohol ikke hører med

Offentlig økonomisk støtte til kulturtiltak gjøres avhengig av at tiltaket er alkoholfritt. Det ytes økonomisk støtte til tiltak som sikter å utvikle former for fellesskap og samvær hvor alkohol ikke hører med.

Bruk av alkohol innebærer ikke kun en risiko for ulike typer skader. Bruk av alkohol kan også virke inn på kvaliteten på den enkeltes opplevelse og på kvaliteten av samværet mennesker i mellom.

Bruk av alkohol er, som tidligere nevnt, sterkt integrert i vår kultur. Alkohol er en viktig ingrediens i feiring av høytider, ritualer som markerer overganger osv.. Bruk av alkohol er også blitt stadig mer utbredt i forbindelse med kulturelle begivenheter. Salg og skjenking av alkohol er blitt vanlig på mange av møteplassene i vårt moderne samfunn.

Vi ser det derfor som viktig at det offentlige ikke gjennom sine økonomiske støtteordninger bidrar til en enda tettere kobling mellom bruk av alkohol og sosialt og kulturelt liv.

Det vurderes heller som viktig at offentlige myndigheter gjennom sine økonomiske støtteordninger stimulerer til igangsetting av kulturtiltak hvor det ikke skjenkes eller selges alkohol og ellers til utvikling av former for samvær og fellesskap hvor alkohol ikke hører med.

Eksistensen av slike tiltak vil gjøre det lettere for alkoholbrukere å avstå fra bruk av alkohol i bestemte situasjoner, noe som også vil kunne bidra til å redusere totalforbruket av alkohol.

5.3 Styrke kontrollen med virkemidlene

5.3.1. Strengere krav til innehavere av bevilling

Det innføres strengere krav til den som skal få salgs- og skjenkebevilling. Innehaverne skal ha uklanderlig vandel i forhold lovgivning som er av betydning for hvordan virksomheten skal utøves, herunder alkohollovgivningen, tollovgivningen, skatte- og avgiftslovgivningen, regnskaps- og selskapslovgivningen, næringsmiljølovgivningen, straffelovgivningen og arbeidsmiljølovgivningen. Hvis dette kravet ikke lenger er oppfylt, bør bevilling kunne inndras. Innehaverne må stille sikkerhet for avgiftsforpliktelser. Hvis sikkerhet ikke kan stilles, kan bevilling ikke gis. Bevilling kan ikke gis hvis søker driver virksomhet som ikke vurderes som forenlig med omsetning av alkohol. Offentlige institusjoner og idrettsorganisasjoners lokaler er eksempler på dette.

Kravene til innehaverne av bevilling vurderes som et sentralt virkemiddel for å føre kontroll med at denne type virksomhet drives på en forsvarlig måte. Bevillingsordningen baserer seg i stor utstrekning på at det er mulig å ha tillit til innehaveren av bevillingen.

Vi har i dagens situasjon sett en tendens til økende omfang av useriøs virksomhet i restaurantbransjen. Innføring av strengere krav for å kunne drive med denne typen virksomhet, vurderes derfor å være av sentral betydning.

Kravene som stilles, er dels de samme krav som stilles innehaverne av de nye engros- og tilvirkningsbevillingene.

Vi vil her også peke på betydningen av at ansatte innen salgs- og skjenkenæringen gis opplæring og kunnskap om relevante lover og forskrifter.

5.3.2 Ordningen med avgiftsfritak for uerholdige fordringer oppheves

Ordningen med avgiftsfritak for uerholdige fordringer oppheves.

Vi har i dag en ordning som gir ølprodusenter og importører fritak fra å betale offentlige avgifter i de tilfeller hvor kunden som har mottatt varen, ikke kan gjøre opp for seg.

Ordningen kan i praksis føre til at leverandørene stiller mindre strenge krav til mottakernes betalingsevne og sikkerhet enn det som burde vært gjort. Ordningen kan av denne grunn gi fordeler til useriøse aktører.

Vi ser det som uheldig at staten på denne måten går inn og demper leverandørenes risiko og foreslår derfor at ordningen oppheves.

5.3.3 Bevillingsgebyr for å dekke utgifter til kontroll

Innehavere av salgs- og skjenke-bevilling skal betale et bevillingsgebyr som beregnes som en prosentsats av omsetningen av alkoholholdige drikker. Det fastsettes et minstegebyr som betales forskuddsvis. Bevillingsgebyrene skal brukes til å dekke utgifter til kontroll.

Kontroll med at regelverket følges, er viktig for å hindre useriøs virksomhet. Innehavere av salgs- og skjenkebevillinger bør på samme måte som innehavere av engros- og tilvirkningsbevillinger betale et gebyr som kan bidra til å dekke utgiftene til denne kontrollvirksomheten.

Vi har i dag en ordning hvor det er satt en maksimums - og minimumssats for bevillingsgebyrene. Denne ordningen legger etter vårt syn en svært liten byrde på aktører med et stort omsetningsvolum i forhold til de med et mindre. Derfor bør denne ordningen oppheves.

Hvis kommunene har kommunalt ølutsalg, bør overskuddet av denne virksomheten gå til kulturutvikling i kommunene.

5.3.4 Alkoholpolitiske handlingsplaner

Alle kommuner må utarbeide alkoholpolitiske handlingsplaner.

En alkoholpolitisk handlingsplan vurderes som et godt redskap for å styre alkoholpolitikken i den enkelte kommune.

Alkoholnæringen har i flere sammenhenger kritisert kommunenes alkoholpolitikk for å være vilkårlig. En alkoholpolitisk handlingsplan er et skriftlig dokument som skal si noe om prinsippene for alkoholpolitikken i kommunen. Det kan dermed dempe opplevelsen av vilkårlighet. For kommunene vil det være mulig i denne planen å hjemle kontroll og sanksjoner i forhold til bevillingene.

Vi vil peke på betydningen av at planen blir et dokument som legges til grunn ved beslutninger som får konsekvenser for alkoholomsetning, behandlingspolitikk og kulturutvikling. Vi vil kort peke på hvilke elementer som vurderes som sentrale i en slik plan.

Alkoholfrie soner

Kommunene bør i denne planen klart definere hvilke områder en ikke ønsker at det skal selges eller skjenkes alkohol i. Eksempel på alkoholfrie områder kan være boligområder og idrettsarenaer.

Veksten i antall salgs- og skjenkebevillinger for alkoholholdige drikker som har funnet sted siden midten av 1980-tallet, har også ført med seg en utvidelse av de områder salg og skjenking foregår i. Det er derfor viktig at kommunene klargjør hvilke områder som skal være alkoholfrie.

Norm for skjenketider

Det bør i denne planen også gis en norm for skjenketider i kommunen. Vi foreslår her at normen settes til det som er dagens ordning etter Alkoholloven, nemlig at skjenking av brennevin kan foregå til kl. 24.00 og skjenking av øl og vin til kl. 01.00. Avvik fra denne normen bør begrunnes særskilt og kan da utvides f.eks. fredag og lørdag.

Innføring av en slik norm vurderes som særdeles viktig tatt i betraktning den utvidelse av skjenketidene som har funnet sted siden midten av 1980-årene. Utvidelsen av skjenketidene har bidratt til å endre spesielt unge menneskers drikkemønster. Bruk av alkohol sent om natten vurderes som spesielt uheldig, da dette er et tidspunkt hvor den vanlige sosiale kontroll mennesker imellom er minst.

Internasjonal alkoholforskning har påvist en sammenheng mellom skjenket alkohol og omfanget av voldskriminalitet. Data fra politi og legevakt har også vist at det de senere årene har vært en økning i tilfeller av vold i, og i tilknytning til, skjenkesteder sent om natten.

Vi ser det som viktig at avvik fra denne normen må begrunnes særskilt, slik at en ikke får en permanent unntakstilstand slik en har i dag.

Nasjonal norm for salg av alkoholholdige drikker som ikke omsettes av Vinmonopolet

Det bør i planen også gis en norm for salgstider for de alkoholholdige drikker som ikke omsettes av Vinmonopolet. Vi foreslå her en norm som sier at dette salget kan foregå fra kl. 08.30 til kl. 18.00. På dager før søn- og helligdager skal salget opphøre kl. 13.00. Avvik fra denne normen bør begrunnes særskilt. Det er de siste årene skjedd en betydlig utvidelse av salgstidene for alkoholdrikker som kan selges i dagligvarehandelen. I noen kommuner kan denne typen alkoholholdige drikker selges helt fram til kl. 22.00. Det finnes få studier av effekten av salgstider på totalforbruket av alkohol. Tatt i betraktning den generelle kunnskap vi har om effekt av tilgjengelighet på totalforbruket av alkohol, ser vi ingen grunn til at det gis mulighet til en slikt utvidet åpningstid som praktiseres i enkelte kommuner i dag.

5.3.5 Salgs- og skjenkebevillinger gis inntil videre

Salgs- og skjenkebevillinger gis inntil videre. Kontinuerlig kontroll med bevillingene styrkes.

Ordningen med tidsbegrensede bevillinger har vært et virkemiddel for å sikre kommunenes styringsmuligheter i alkoholpolitikken og å hindre at ett kommunestyre binder opp det neste. Det har vist seg i praksis at enkelte kommuner i dag benytter ordningen med tidsbegrensede bevillinger som en nødløsning i stedet for sanksjoner på regelbrudd og uro. Problemene med inndragning får kommunene til heller å nekte fornyet eller utvidet bevilling, istedet for å iverksette sanksjoner. En ønsker med dette å unngå krevende kontroll, dokumentasjon og komplisert saksbehandling. Dermed oppstår muligheten for at utøvelsen av skjønn blir tilfeldig og at kommunene kommer i erstatningsansvar.

Dagens ordning gir i realiteten lite rom for styrking av edruskapspolitikken gjennom den individuelle behandlingen av fornyelser. Avslag som ikke er dokumenterte regelbrudd og dermed gir mulighet for inndragning, øker faren for erstatningsansvar for kommunene.

Ordningen oppleves fra næringens side som en usikkerhet og er dermed med på å presse ansvarlige skjenkebedrifter til kontinuerlig å arbeide for en liberal skjenkepolitikk.

Av denne grunn foreslås ordningen med tidsbegrensede bevillinger opphevet og at bevillingene gis inntil videre.

Kommunene må imidlertid fremdeles sikres muligheten til å gjennomføre gjennomgripende endringer i salgs- og skjenkeforskifter, f.eks. å fjerne brennevinsbevillinger fra alle boligstrøk i kommunen.

Dette forslaget forutsetter, og må ses i sammenheng med, våre andre forslag som sikter å styrke kommunenes muligheter for kontroll. Vi vil i tillegg peke på betydningen av at muligheten for sanksjoner på regelbrudd styrkes. Aktiv kontroll og iverksettelse av sanskjoner vil på sikt virke normdannende og dermed begrense nye regelbrudd.

5.4 Styrke alkoholpolitikkens legitimitet

5.4.1 Nasjonal kampanje for å begrunne alkoholpolitikken

Det gjennomføres en nasjonal kampanje for å begrunne alkoholpolitikkens virkemidler.

Vi har tidligere pekt på betydningen av at de alkoholpolitiske virkemidlene har oppslutning i befolkningen. Legitimitet er ikke noe som er gitt, men som kontinuerlig må skapes.

Vi har i dag en situasjon hvor flere av våre tradisjonelle virkemidler er i ferd med å bli satt under press. Dette presset kommer dels som et resultat av inngåelse av EØS-avtalen og at vårt naboland Sverige har valgt et enda tettere samarbeid med EU. Vår alkoholpolitikk er imidlertid også satt under press fra hjemlig hold. Det folkelige engasjementet generelt, og i forhold til alkoholspørsmålet spesielt, er blitt svekket.

Økt smugling av brennevin viser at det finnes et marked for denne typen varer. Brennevinssmugling bør vurderes som et kriminalpolitisk problem. At det finnes et marked for denne typen varer, viser imidlertid at det er nødvendig å styrke arbeidet med å begrunne de alkoholpolitiske virkemidlene.

Legitimitet er ikke er noe som kan skapes kun ved avgrensede kampanjer. Slike kampanjer er ett av flere virkemidler. Det må ses i sammenheng med andre virkemidler som f.eks. tiltak for styrking av kontrollen med at reglene blir fulgt og tiltak for å utvikle former for sosialt felleskap og samvær hvor alkohol ikke hører med

5.4.2 Kampanjer på kommmunalt plan for å begrunne reglene for salg og skjenking

Det gjennomføres kampanjer på kommunalt plan for særskilt å begrunne reglene for salg og skjenking av alkohol.

Vi har tidligere pekt på betydningen av at de alkoholpolitiske virkemidlene har oppslutning i befolkningen og at legitimitet ikke er noe som er gitt, men som kontinuerlig må skapes.

Det er fra flere hold blitt pekt på at kommunepolitikere ikke tør, eller ikke ser mulighetene til, å gi avslag på søknader om salgs- og skjenkebevilling av redsel for å tape en eventuell rettssak initiert av alkoholnæringen. Kommunepolitikernes manglende bruk av de muligheter som ligger i Alkoholloven til å føre en restriktiv skjenkepolitikk, ser vi både som et lovproblem, et kunnskapsproblem og et problem knyttet til klimaet beslutningene treffes i.

Vi har foran foreslått endringer i lovverket som skal gi bedre muligheter for politikere til å føre en mer restriktiv politikk. Forslaget om lokale kampanjer for å begrunne reglene for salg og skjenking, kan bidra til at klimaet i kommunene endres ved at begrunnelsen for reglene tydeliggjøres. Et viktig formål med slike kampanjer vil også være å formidle at skjenkebevillinger ikke er en menneskerettighet, men noe som felleskapet etter nøye vurdering kan gi den enkelte.

5.4.3 Tiltak for å sikre opprettholdelse av Vinmonopolet

På grunn av det presset som spesielt Vinmonopolet kan bli utsatt for som en følge av EØS- avtalen, kan det i tillegg bli aktuelt å vurdere og gi Vinmonopolet adgang til å opprette utleveringssteder i kommuner som ikke har vinmonopolutsalg.

Opprettelse av slike utleveringssteder vil bidra til en økt tilgjengelighet av alkohol. Økt tilgjengelighet vil, som tidligere nevnt, føre til en økning i totalforbruket av alkohol.

Vi ser likevel at det i en framtidig situasjon kan bli nødvendig å innføre et slikt tiltak for å svekke en eventuell kritikk fra ESA om at Vinmonopolet forskjellsbehandler utenlandske og nasjonale produkter.

Forslaget må ses i sammenheng med forslagene til styrket kontroll, større begrensning av tilgjengeligheten på andre områder og en fortsatt begrensning av private vinningsinteresser. Forslaget innenbærer også en viktig tilgjengelighetsbegrensning ved at varene ikke stilles ut i butikk og at varene må bestilles og først kan hentes dagen etter. Ordningen skiller seg ikke vesentlig ut fra dagens ordning med bestilling gjennom postverket.

Det totale antall utsalgs- og utleveringssteder bør være et politisk spørsmål som avgjøres ved en samlet plan slik som dagens ordning.