Innledning

Publisert 1995-06-01

1.1 Bakgrunn for utredningsarbeidet

Bruk av alkoholholdige drikker er ikke et fenomen av nyere dato. Brygging og bruk av øl har foregått her i landet siden bronsjealderen, dvs. mer enn 500 år før Kristus. Brennevin og vin har en mye kortere historie. Først på 1600-tallet fikk brennevinsbrenning og bruk av brennevin sitt store gjennomslag. Bruk av vin er først blitt utbredt i dette århundret.

Like lenge som det har foregått bruk av alkohol, er denne bruken blitt forsøkt regulert fra samfunnets side. Alkoholbruken har alltid vært problemfylt både for den enkelte og for samfunnet. I løpet av de siste 150 år har ansvaret for regulering av alkoholbruken i stadig større utstrekning blitt et offentlig ansvar.

Et sentralt stridsspørsmål i den alkoholpolitiske debatten har vært hva som skal være målet for den offentlige reguleringen av alkoholbruken. Siden slutten av 1980-årene har hovedmålet for norsk alkoholpolitikk vært å redusere totalforbruket av alkohol. Målsettingen uttrykkes i St.meld. nr. 17 (1987-88) og har sin bakgrunn i resultater fra mange års internasjonal alkoholforskning. Disse studiene har vist at det er en sammenheng mellom det totale forbruk av alkohol i en befolkning og antall storforbrukere. En nedgang i totalforbruket av alkohol vil i følge denne forskningen bety en nedgang i antall storforbrukere og dermed også i skadevirkningene forbundet med alkoholbruk.

Totalkonsumteorien utgjør også et viktig grunnlag for det arbeidet Verdens Helseorganisasjon (WHO) utfører for å bekjempe problemer forbundet med bruk av alkohol. WHO har oppfordret alle medlemsland til å redusere totalforbruket av alkohol med 25% innen år 2000. Norge er blant de landene som har sluttet seg til denne oppfordringen.

Spørsmålet om hvordan en kan redusere en befolknings alkoholforbruk, er blitt gjort til gjenstand for omfattende forskning. Boka "Alcohol Policy and the Public Good", som oppsummerer denne forskningen, konkluderer med at en politikk som kombinerer forskjellige typer virkemidler, er den mest effektive. Avgifter og andre virkemidler for å begrense alkoholens tilgjengelighet kombinert med opplysning og andre virkemidler for å begrense etterspørselen etter alkohol, er viktige elementer i en slik politikk.

En slik kombinasjon av virkemidler har vært et viktig kjennetegn ved norsk alkoholpolitikk. I løpet av de siste årene er imidlertid sentrale elementer i denne politikken blitt svekket. På kommunalt plan har vi fått en mer liberal praktisering av reglene for salg og skjenking. Denne liberale bevillingspraksis har resultert i en sterk vekst i antall salgs- og skjenkesteder og en betydelig utvidelse av skjenketidene.

På nasjonalt plan er nylig en av grunnsteinene i norsk alkoholpolitikk blitt fjernet. Regjeringen besluttet i februar 1995 å oppheve Vinmonopolets enerett til import og en-grossalg av vin og brennevin etter press fra ESA, EFTAs overvåkningsorgan. Fra Regjeringens side ble beslutningen begrunnet med at en på denne måten ønsket å bidra til opprettholdelse av detaljmonopolet. Avholdsbevegelsen og flere andre mener beslutningen heller kan få motsatt virkning, og at den heller ikke var nødvendig.

Vi ser med stor bekymring på disse endringene, da de viser at hensynet til helse og sosiale forhold nedprioriteres når disse kommer i konflikt med næringspolitiske interesser. Vi er i ferd med å få en ny politikk, men ikke en politikk som kan bidra til at målet om en reduksjon av totalforbruket nås.

Det er denne situasjonen som danner bakgrunnen for vårt utredningsarbeid. Hovedtema for denne utredningen er altså hvordan vi kan nå målet om et redusert totalforbruk av alkohol.

1.2 Begrepsbruk

Alkoholpolitisk debatt er ofte preget av at en rekke begreper brukes uten at de blir presist avgrenset og definert. Bak begrepene skjuler det seg ulike teorier og forklaringer på hva som er årsak til alkoholproblemer og hvordan de best kan løses.

Vi vil innledningsvis peke på hvilke begreper vi ser som sentrale innenfor det alkoholpolitiske området, og forsøke å gi dem en klar avgrensing og definisjon.

1.2.1 Alkohol

Begrepet alkohol refererer til alle typer alkoholholdig drikk. Definisjonen er noe videre enn den som anvendes i Alkoholloven av 1989. Her settes grensen for alkoholholdig drikk til 2,5 volumprosent.

Vi ser på alkohol som en årsak til store skader både for den enkelte og dennes familie og venner, og for samfunnet som helhet. I noen tilfeller er egenskaper ved alkoholens farmakologi hovedårsak til at skaden oppstår. I andre tilfeller vil det være en kombinasjon av flere ulike forhold; alkoholens farmakologiske virkning, trekk ved alkoholbrukeren, trekk ved måten alkoholen brukes på og trekk ved situasjonen og den samfunnsmessige kontekst alkoholen brukes i.

Alkohol er i dag en lovlig omsatt vare. Vi ser det ikke som en aktuell politikk å innføre en lovregel som forbyr all produksjon og omsetning av alkohol. Bruk av alkoholholdige drikker er sterkt integrert i vår kultur. Kulturelle forhold er ikke gitt til evig tid, men lar seg heller ikke endre over natten ved innføring av en lovregel.

Et viktig spørsmål for en framtidig politikk blir hvordan vi i en situasjon hvor alkohol er en lovlig omsatt vare, kan unngå skadevirkninger forbundet med bruk av denne type drikk.

1.2.2 Alkoholbruk

Begrepet alkoholbruk brukes uavhengig av hvor mye eller lite alkohol som fortæres. Begrepet totalforbruk brukes som et uttrykk for en avgrenset befolknings samlede alkoholforbruk.

Vi ser på bruk av alkohol som handlinger som altfor ofte bidrar til store skader både på det personlige, sosiale og samfunnsmessige plan. Bruk av alkohol bidrar også i mange sammenhenger til å forringe kvaliteten av den enkeltes opplevelse og på kvaliteten av samværet mennesker imellom.

Spørsmål kan stilles om hvorfor folk utfører slike handlinger. Det finnes ikke et enkelt svar på dette spørsmålet. Et antropologisk perspektiv på bruk av alkohol kan imidlertid bidra til å gi noe av forklaringen. Bruk av alkohol blir av antropologer forstått som en bevisst og meningsfull handling. Gjennom bruk av alkohol kommuniserer folk et budskap til andre på samme måte som de kommuniserer mening gjennom språket.

Bruk av alkohol blir også forstått som en ritualisert handling som betyr noe bestemt for dem som deltar eller ser på. Alle vet hva det vil si å skåle sammen. Derfor får det en bestemt betydning når det gjøres. Drikkeritualene hører til de mer grunnleggende uskrevne reglene i vår kultur. Gjennom dem danner vi fellesskap med andre.

Arbeidet for å redusere bruken av alkohol vil altså handle om å gjøre folk kjent med både skadevirkningene ved bruk av alkohol og med brukens virkning på opplevelse og sosiale relasjoner. Det vil også handle om å endre den mening som er knyttet til bruk av alkohol og å etablere nye ritualer hvor alkohol ikke er det symbolet man samles rundt.

1.2.3 Alkoholpolitikk

Som alkoholpolitikk regner vi alle tiltak fra det offentliges side som søker å regulere bruken av alkohol. Definisjonen avgrenser begrepet alkoholpolitikk i forhold til tiltak som har konsekvenser for bruken av alkohol, men som i utgangspunktet ikke har hatt dette til hensikt.

Opplysningsvirksomhet og såkalt forebyggende arbeid ligger i et grenseland. Denne type virksomhet er klart en del av alkoholpolitikken så lenge det er snakk om virksomhet som er offentlig finansiert og drevet. En god del opplysningsvirksomhet og forebyggende arbeid, med formål å regulere alkoholbruken, drives imidlertid av ulike typer frivillige organisasjoner og er finansiert både med offentlige og organisasjonenes egne midler. Vi vil her se på denne virksomheten dels som en del av alkoholpolitikken og dels som en del av disse organisasjonenes kultur-arbeid.

Vi ser på alkoholpolitikk som en av flere ulike former for regulering av alkoholbruken. Religionen, folkebevegelsene, lokalsamfunnet og familien har alle bidratt, og bidrar dels fortsatt, til regulering av alkoholbruken.

Offentlige reguleringer av alkoholbruken kan legges til et internasjonalt, europeisk, nasjonalt og/eller lokalt nivå. Reguleringene kan i ulik grad gripe inn i markedet for omsetning av alkohol og i den enkeltes handlingsfrihet.

Utforming av en framtidig alkoholpolitikk handler om å finne fram til en kombinasjon av de ulike formene for regulering av alkoholbruken, og hvordan en kan skape oppslutning i befolkningen om anvendelsen av disse.

1.2.4 Punktavhold

Punktavhold refererer til avhold fra bruk av alkohol i bestemte situasjoner. Det gjelder først og fremst situasjoner hvor bruk av alkohol vurderes som spesielt risikofylt. Som eksempel her kan nevnes bil- og båttrafikk. Det kan imidlertid også gjelde situasjoner som vi ganske enkelt ønsker skal være alkoholfrie. Friluftsliv og offentlig representasjon er blant disse.

Selv om bruk av alkohol har en sentral plass i vår kultur, inneholder norsk alkoholkultur også en rekke normer for hvilke situasjoner alkohol ikke passer. Alle alkoholbrukere praktiserer punktavhold i enkelte situasjoner.

En utfordring for en framtidig alkoholpolitikk er å finne fram til virkemidler for å styrke og utvide de alkoholfrie sonene.

1.2.5 Avhold

Avhold refererer til total avholdenhet fra bruk av alkohol. Vi ser ikke på avhold som et politisk mål. Avhold ses på både som et personlig valg av livsstil og som en verdi som har vært, og fortsatt er, grunnlag for organisering. Avhold er ikke kun et individuelt, men også et kollektivt valg.

De mange avholdsorganisasjonene i Norge forteller at det finnes ulike grunner for å velge en alkoholfri livsstil. Mange har valgt å være avholdende med bakgrunn i kristen nestekjærlighetsideologi. Andre har tatt utgangspunkt i arbeiderbevegelsens solidaritetsidealer, mens noen bygger sitt standpunkt på en konservativ ansvarsideologi. Organisa-sjonene spiller også en viktig rolle som pressgruppe innenfor det alkoholpolitiske området.

Et sentralt spørsmål ved utformingen av en framtidig alkoholpolitikk, er også å vurdere hvordan avholdsorganisasjonene kan bidra til at målsettingen om et redusert totalforbruk av alkohol nås.

1.3 Konfliktlinjer og aktører i den alkoholpolitiske debatten

Alkoholpolitikk er et område preget av mange, og ofte konfliktfylte, syn. Vi vil her gi en kort oversikt over hvilke konfliktlinjer vi ser på som de mest sentrale innenfor den alkoholpolitiske debatten. Vi vil også peke på hvem vi ser på som de mest sentrale aktørene i denne debatten.

1.3.1 Befolkningsstrategi eller risikogruppestrategi?

Et av spørsmålene det hersker uenighet om, er hvem som skal være målgruppe for de alkoholpolitiske virkemidlene. Skal virkemidlene rettes mot befolkningen som helhet eller skal de rettes mot bestemte risikogrupper? Det skilles i denne sammenheng ofte mellom en befolkningsstrategi og en risikogruppestrategi.

Et syn hevdet i debatten, er at det finnes et klart skille mellom måtehold og misbruk av alkohol. Begrepet måtehold refererer i denne sammenheng til en moderat bruk av alkohol, en bruk som, i følge de som fremmer dette synet, ikke fører til noen skader eller ulemper. Begrepet misbruk refererer til en bruk av alkohol som medfører skader eller som av en eller annen grunn er uakseptabel.

Siden måtehold ikke medfører noen skader, vurderes det som unødvendig at alkoholpolitikkens virkemidler rettes inn mot befolkningen som helhet. Virkemidlene bør rettes inn mot misbruken og misbrukerne som forårsaker skadevirkningene, altså en risikogruppestrategi.

Vi stiller oss svært kritiske til et slikt skille mellom måtehold og misbruk av alkohol, og også til det perspektivet på samfunnets alkoholproblem dette representerer.

Begrepene er for det første svært lite presise. Undersøkelser som har tatt opp spørsmålet om hva som skal regnes som alkoholmisbruk, viser at dette er et spørsmål det finnes mange ulike meninger om. Misbruk, definert som bruk av alkohol som medfører skadevirkninger, sier egentlig heller ikke noe nytt. Definisjonen blir en tautologi.

Begrepene misbruk og måtehold er også problematiske i forhold til det bildet av virkeligheten som presenteres. Flere års internasjonal alkohol-forskning har vist at det er personer med et moderat forbruk av alkohol som står for de fleste av alkoholskadene i samfunnet. Personer med et høyt og langvarigvarig forbruk står kun for en mindre del. Dette funnet, som ofte omtales som prevensjonsparadokset, henger sammen med at det i befolkningen finnes flest personer som har et lavt og moderat forbruk av alkohol og kun en liten gruppe med et høyt og langvarig forbruk.

Flere års internasjonal alkoholforsk-ning har også vist at det er en sammenheng mellom det totale forbruket av alkohol i en befolkning og antall storforbrukere. Dette omtales ofte som totalkonsumteorien. I følge denne teorien vil en nedgang i totalforbruket innebære en nedgang i antall storforbrukere og dermed en nedgang i omfanget av skadevirkningene. Totalkonsumteorien uttrykker en statistisk sammenheng. Teorien støttes imidlertid av forskning som har vist at folk har en tendens til å drikke mer i "våte" enn i "tørre" omgivelser.

Prevensjonsparadokset og totalkonsumteorien viser betydningen av å rette de alkoholpolitiske virkemidlene inn mot befolkningen som helhet, altså å velge en befolkningsstrategi heller enn en risikogruppestrategi.

1.3.2 Frihet for alkoholkapitalen eller solidarisk styring?

Det hersker også stor uenighet om i hvilken utstrekning det offentlige bør regulere alkoholomsetningen.

Hvilket syn en har på dette spørsmålet, avhenger av hvilken målsetting en har. Ønsker en at alkoholprodusentene og -selgerne skal ha størst mulige inntekter, vil en mene at alkoholmarkedet bør få fungere uten noen form for inngripen eller regulering.

Begrunnelsen for dette synet blir svært ofte hentet fra markedsteorien. Den sier, svært kort fortalt, at et marked som overlates til seg selv, gitt en rekke forutsetninger, vil sikre en mest mulig effektiv bruk av samfunnets ressurser. Tilhengerne av dette synet vil derfor hevde at offentlig inngripen i den enkeltes handlefrihet i forhold til bruk av alkohol, ikke bør finne sted. Selv om bruk av alkohol skulle medføre skadevirkninger, er det opp til den enkelte å ta følgene av det. Enhver samfunnsborger bør ha rett til å velge og handle ufornuftig, og for samfunnet som helhet vil det faktisk være det beste.

Mange tilhengere av dette synet er også av den oppfatning at alkoholproblemer kun er knyttet til misbruk av alkohol og misbrukere. En offentlig inngripen i form av reguleringer som gjelder befolkningen som helhet, er av den grunn en unødvendig hindring i handlingsfriheten til det store flertallet som kan omgås alkohol uten at dette skaper problemer.

Ønsker en derimot at samfunnets skader som følge av alkoholbruk skal reduseres mest mulig, vil en hevde at offentlig regulering av alkoholmarkedet er både riktig og nødvendig. De store samfunnsmessige problemer som alkoholbruk skaper, rettferdiggjør inngripen i markedet.

Særdeles viktig i denne sammenheng er det faktum at problemene ikke kun rammer den som selv bruker alkohol, men også mange i alkoholbrukerens omgivelser. Eksempler kan være barn og andre pårørende, ofre for vold og annen kriminalitet og arbeidsgivere. Samfunnet har både rett og plikt til å gripe inn for å beskytte uskyldige fra skadevirkningene.

Dette er da også helt i tråd med markedsteoriens anbefalinger. Når bruken av en vare medfører problemer for en tredje part, er dette et brudd på forutsetningene om det frie markeds fortreffelighet. Dette gir grunnlag for inngripen i markedsmekanismen, f.eks. gjennom innføring av avgifter.

Bruk av alkohol medfører også beruselse og avhengighet. Beruselse og avhengighet innebærer at individet ikke alltid har fullstendig oversikt over konsekvensene av sine handlinger. Dette er dels farmakologisk og dels kulturelt betinget, noe vi tidligere har vært inne på. Dette innebærer at en annen grunnforutsetning for det frie markeds fortreffelighet, nemlig det frie forbrukervalg, ikke lenger gjelder. Det er derfor også et behov fra samfunnets side å beskytte den som bruker alkohol mot de skadevirkninger denne påfører seg selv.

1.3.4 Avholdsfolket mot måteholdsfolket?

Alkoholpolitikken framstilles i noen sammenhenger som å handle om kampen mellom avholdsfolket og måteholdsfolket. Avholdsfolket blir i denne situasjonsbeskrivelsen representanter for særinteresser og måteholdsfolket representanter for "alle de andre".

Avholdsfolk og alkoholbrukere skiller seg klart når det gjelder valg av livsstil. Hvorvidt avholdsfolk og alkoholbrukere har ulikt syn på de grunnleggende spørsmålene i norsk alkoholpolitikk, er en påstand vi stiller oss skeptiske til. Opinionsundersøkelser har vist at de sentrale alkoholpolitiske virkemidlene har oppslutning i et flertall i befolkningen.

Vårt syn er at den mest framtredende konflikten innenfor den alkoholpolitiske debatten, er konflikten mellom økonomiske interesser knyttet til alkoholproduksjon- og omsetning og interesser knyttet til bekjemping av sosiale og helsemessige problemer forbundet med bruk av alkohol.

Denne konflikten grunner seg i at samfunnet har tillatt å produsere og omsette en vare som forårsaker store skadevirkninger. Siden alkohol er en lovlig omsatt vare, har vi fått aktører med økonomiske interesser knyttet til produksjon og omsetning av denne varen. Disse aktørene vil pr. definisjon ha et grunnleggende ønske om størst mulig profitt som kan oppnås gjennom et stadig økende alkoholforbruk. Økende alkoholforbruk vil føre til et økende omfang av alkoholskadene i samfunnet. Dette innenbærer en interesse fra samfunnets side om å redusere forbruket for å begrense disse skadevirkningene.

Inntil nylig har vi her i landet kun hatt private aktører innenfor områdene ølbrygging, detaljsalg av øl og skjenking av de ulike typene av alkoholholdige drikker. Etter Re-gjeringens beslutning om å oppheve Vinmonopolets enerett til engrossalg, import og eksport av vin og brennevin, er vi i ferd med å få en ny situasjon. Vi er nå i ferd med å bli del av et internasjonalt marked for produksjon og omsetning av de ulike typene av alkoholholdige drikker.

Aktørene på alkoholmarkedet har organisert seg både på nasjonalt og internasjonalt nivå. Her i landet er Hotell- og restaurantforbundet, Forbundet for overnattings- og serveringssteder (FOS) og Dagligvarehandelforbundet de sentrale organisasjonene. Deres virksomhet har i stor utstrekning vært rettet mot kommunalt plan, da det er her beslutningene om salgs- og skjenkebevillinger tas.

På internasjonalt nivå er to navn verd å nevne. Det ene er Portman-gruppen som ble dannet i 1989 av den britiske alkoholindustrien, og i dag har 80-90% av denne industrien bak seg. Det andre er Amsterdam-gruppen som ble dannet noen år senere, og representerer alkoholindustrien innen EU.

En viktig del av disse organisasjon-enes arbeid er å samordne holdningsskapende arbeid for å fjerne begrensninger i tilvirkning, distribusjon og omsetning av alkohol og å initiere og samordne forskning av interesse for alkoholindustrien.

Helse- og sosialinteressene er representert ved en rekke ulike aktører. Organisasjonene tilknyttet avholdsbevegelsen er kun en av disse. Også andre frivillige organisasjoner har vært opptatt av arbeidet for å redusere alkoholforbruket for å bedre livskvaliteten for folk flest. I løpet av dette århundret har det vokst fram en etter hvert betydelig sektor for behandling og hjelp til personer med alkoholproblemer. Denne sektoren og yrkesgruppene tilknyttet den, er også viktige representanter for helse- og sosialinteressene.

Prinsippet om å begrense privatøkonomiske interesser i alkoholomsetningen for å beskytte helse og sosiale forhold har vært et sentralt prinsipp i norsk alkoholpolitikk gjennom mange år, og det har hatt bred partipolitisk støtte. Internasjonalt har WHO engasjert seg i arbeidet med å bekjempe skader forbundet med bruk av alkohol og pekt på at disse hensyn må gå foran de økonomiske hensyn knyttet til omsetning av alkohol.

Vårt syn er altså at kampen går mellom næringsinteresser og interesser knyttet til helse og sosiale forhold. I denne konflikten er det alkoholnæringen som representerer særinteressene.

1.4 De ulike kapitlene

Vi vil kort redegjøre for innholdet i utredningens kapitler. Utredningen starter med et kort historisk tilbakeblikk. Det vil ikke være en fullstendig beskrivelse av alkoholpolitikkens historie, men et forsøk på å sette dagens virkelighet og problemstillinger inn i en historisk kontekst.

I kapittel 3 presenterer vi nyere norsk og internasjonal forskning som har tatt opp spørsmålet om hvilke skadevirkninger som er forbundet med bruk av alkohol. Vi vil i dette kapitlet også ta opp spørsmålet om bruk av alkohol har positive virkninger, siden dette er et tema som har vært gjenstand for mye mediaoppmerksomhet og ellers opptar mange.

I kapittel 4 presenteres internasjonal forskning som behandler spørsmålet om betydning og effekt av de alkoholpolitiske virkemidlene. Vi peker her også på hvordan virkemidlene fungerer i dagens situasjon. Denne analysen danner hovedgrunnlag for våre forslag til styrking av alkoholpolitikken. Disse forslagene presenteres i kapittel 5 sammen med en kort oppsummering av utredningens analyse.