Regjeringas handlingsplan mot rusproblemer

Av Eivind Jahren

Publisert 2003-01-10

Regjeringa har altså lagt fram en lenge bebudet handlingsplan mot rusproblemer. Også den forrige regjeringa hadde ambisjoner om å gjøre dette, men rakk bare å legge fram et strateginotat før den fikk avløsning av Bondevik II-regjeringa. Dette var til gjengjeld på mange måter et mer spennende dokument enn det som nå er lagt fram. Her gir journalist Eivind Jahren en omtale av begge dokumentene.
Rushandlingsplaner er etter hvert utviklet seg til å bli ganske betydelige antiklimaks. Vi husker den planen som daværende sosialminister Magnhild Meltveit Kleppa la fram for fire år siden. Planen var preget av god vilje, men dårlig politisk gjennomslag. Resultatet var at Stortingsflertallet i hovedsak vedtok planen, men gjorde flere vedtak som bidro til liberalisering av rusfeltet, ved at det eksempelvis ble åpnet for vinservering på innenriksfly.

Årets plan

Nå ligger det en ny handlingsplan på bordet, lagt fram i forbindelse med forslaget til statsbudsjett for neste år. Det er en plan det er vanskelig å kommentere. Den er først og fremst rund. Det som det er mulig å kommentere, er beløpet som er foreslått tilført rusfeltet. Totalbeløpet på 65,5 millioner kroner er større enn vi tidligere har vært vant til. Men det er alt for lite til å dekke de enorme behova som er synliggjort på behandlingssida og også alt for lite til å utnytte de potensialene som åpenbarer seg på forebyggingssida. Selv om vi tar med 40,5 millioner kroner som regjeringa ønsker å bruke på rusrelevante områder innenfor sin satsing mot fattigdom, blir vi ikke imponert. Beløpet ville nok kunne vært betraktet som romslig dersom ambisjonen hadde begrenset seg til for eksempel å nøytralisere effekten av at rusbrus nå slippes løs i dagligvarehandelen. En null bak ville hjulpet betraktelig. Og mangelfull satsing blir ikke bedre av at det meste av det som foreslås skal gå til medikamentstøttet rehabilitering – eller for å være mer presis: Til selve medikamentstøtten i et rehabiliteringsapparat som viser seg stadig mer utilstrekkelig.

Visjon og mål

Allerede før selve planen, har regjeringa summert opp sin visjon og måla for rusmiddelpolitikken. Visjonen er frihet fra rusgiftproblemer, hovedmålet er en betydelig reduksjon i de sosiale og helsemessige skadene av rusgiftbruk. Viktige strategiske mål blir å forebygge alle typer av rusmiddelmisbruk, med særlig fokus på forebyggende arbeid blant barn og ungdom, bedre tilgang til effektiv rådgiving og hjelp og behandling for personer med rusmiddelproblemer og deres pårørende og en vesentlig reduksjon i forekomsten av rusmiddelrelaterte helseskader og antall rusmiddelrelaterte dødsfall. Etter dette følger strategiske mål for alkoholpolitikken og tilsvarende for narkotikapolitikken. Disse er som følger: Her er det lite annet å si en ja og ha. Problemet er at regjeringa ikke gir noe signal om hvor langt den er villig til å investere prestisje (og dermed midler) i å nå disse måla. Det blir lett til, for å sitere Øystein Sunde: «Kjekt å ha». Det hadde liksom vært fint om vi hadde fått til noe av dette, men… Planen oppgir at det skal etableres et oppfølgingssystem som legger fast resultatmål, prosessmål, milepæler, virkemidler og konkrete tiltak.

Plattform

Regjeringas handlingsplan åpner med en tre siders rusmiddelpolitisk plattform som slår fast at det hvert år dør langt over 1000 personer som følge av alkohol- og narkotikamisbruk. Rusmiddelpolitikk handler derfor også om å redde liv. Regjeringa går imidlertid ikke inn på hvor mange liv som skjuler seg bak betegnelsen «vesentlig reduksjon» og som en altså en antar å kunne redde med de foreslåtte tiltaka. Det er selvsagt fordi det i planen ikke ligger tiltak som engang som forventes å bidra til å stoppe økningen av rusgiftbruken i samfunnet og at en etter den planlagte kampanjeperioden på tre år (2003-2005) må regne med at det er mist like mange som årlige dødsfall. Og når regjeringa regner med 1000, må det anses som et absolutt minimum. Det dekker ikke stort mer enn de som dør med en direkte alkohol- eller narkotikarelatert diagnose (800 i 2000). I tillegg kommer alle de som dør på grunn av ulykker og andre hendelser som følge av at noen har fått reduserte ferdigheter eller dømmekraft i fylla. «For å nå hovedmålet om reduksjon av rusmiddelproblemer, kreves en ny rusmiddelpolitikk som bedre forebygger at rusmiddelproblemer oppstår, og som sikrer effektiv behandling, god rehabilitering og tilstrekkelig skadereduksjon for personer med rusmiddelproblemer» heter det ordrett i handlingsplanens innledende kapittel. Det er vanskelig å se at planen på noen som helst måte pretenderer å trekke opp noen ny politikk på området.

Enkeltmennesket

Regjeringa slår fast at enkelt-men-nesket skal stå i sentrum for rusmiddelpolitikken, til tross for at det er rimelig godt dokumentert at vi her i stor grad har å gjøre med kollektiv atferd og drivkrefter som er knyttet til miljø og kultur. Dette innrømmes seinere i planen: «Selv om rusmiddelbruk i seg selv er en individuell handling og et personlig ansvar, blir atferden og skadene skapt i et komplekst samspill med andre». Politikken skal målrettes og til-taka skal vurderes ut fra mål-oppnåelse. Det er fristende i den forbindelse å registrere at fire av regjeringas statsråder kort tid før lansering av planen, deltok i en seanse på Drømtorp videregående skole på Ski for å hylle prosjektet «Aktiv elev». Det var selvsagt en vennlig handling og bidro sikkert til både å øke oppmerksomheten om rusforebygging i skoleslaget generelt og om dette prosjektet spesielt. Vi føler oss sikre på at dette prosjektet kan være et godt tilskudd til arbeidsfeltet i dette skoleslaget. Men at et prosjekt som har pågått i et års tid skal kunne pekes ut som det prosjektet som fungerer i den videregående skolen, virker litt lettvint. Det vitner ikke om at regjeringa ønsker å bruke kunnskapsbasert «best practice» som ledesnor for sine egne vurderinger og vektlegginger.

Barn og ungdom

«Barn og ungdom er i en særstilling når det gjelder bruk av rusmidler» leser vi. Det er et klart signal om at regjeringa vil satse på disse, fordi de «er mer sårbare enn voksne, og har mindre mulighet til å påvirke sin egen livssituasjon». Å heve debutalderen for bruk av alkohol, og hindre at unge mennesker begynner med narkotika, kan føre til en betydelig reduksjon av rusmiddelproblemene. Forebyggende arbeid blant barn og ungdom er derfor et sentralt område i handlingsplanen. I planen sies det ikke eksplisitt, men dette er faktisk et skritt tilbake og en smule kursendring i forhold til det som har vært trenden både i Norge og internasjonalt i de seinere åra: Forebyggingsstrategier har i økende grad vært rettet inn mot å nå den voksne delen av befolkningen, fortrinnsvis foreldregenerasjonen, nettopp i erkjennelse av at barn og unge har begrenset mulighet til å påvirke sin egen livssituasjon. Og at de skal ha det. De er nemlig voksensamfunnet som gir barn og ungdom deres rammer og grenser, men også som overfører mange av deres holdninger og handlingsmønstre. I plattforma står det mange honnørord om misbrukernes behov, rettigheter og verdighet. De skal ha sikres effektiv behandling og god rehabilitering, det skal være lett å få behandling og tilsvarende vanskelig å nekte egnet hjelp når alternativet er nød eller død. De skal ha samme tilgang til helsetjenester som befolkningen forøvrig, de skal følges opp bedre utenfor institusjon. I sin plattform skriver regjeringa helt klart at den avviser liberalisering og legalisering. Argumentasjonen er enkelt, men krystallklar: Stoffenes skadelige egenskaper endres ikke ved at de blir lovlige. Erfaringene tyder på at forbruket øker ved legalisering fordi legale stoffer kommer i tillegg til illegale. Regjeringa tar også avstand fra «renovasjon» – å fjerne misbrukerne fra gatebildet. Regjeringa har som mål å redusere problemene, ikke skjule dem. Det er grunn til å sette strek under begge disse poengene fordi de representerer klare veivalg som i alle fall er grunnleggende for handling på narkotikafeltet. Regjeringa har kanskje aldri vært mistenkt for å ville liberalisere narkotikalovgivingen. Derimot faller det ofte lett å mistenke borgerlige regjeringer for i alle fall å ha et snev av «renovasjon» på sin narkotikapolitiske agenda. Denne mistanken ønsker den sittende regjeringa altså å fjerne.

Utfordringer

Kapittel to i handlingsplanen dreier seg om utfordringer. Her pekes det på en rekke momenter som spiller inn når en ønsker å føre en samordnet politikk som reduserer rusmiddelproblemene. Mange, dels motstridende, hensyn skal ivaretas, leser vi. I noen grad er det også nødvendig med kompromisser. Regjeringa omtaler dilemmaene som mange og vanskelige. Det står ikke i planen at dilemmaet ofte består i at en må velge mellom det en vet og det en har lyst eller mot til å gjøre. I stedet forsøker regjeringa å vise at endringer av rusmiddelpolitikken nærmest er knyttet til naturlover: «Økt internasjonalisering og andre endringer i samfunnsforholdene de senere årene har ført til justeringer i politikken» heter det. Det slås fast at det «har blitt mindre fokus på regulering og mer fokus på ansvar og rollefordeling». Regjeringa kunne like godt ha formulert det som at «Vi (i alle fall i betydningen partiene Høyre og Venstre) har valgt å legge mindre vekt på regulering og mer vekt på ansvar og rollefordeling». Og regjeringa har registrert at flere grunnleggende valg i norsk rusmiddelpolitikk utfordres. Den nevner ikke at regjeringa selv består av ett og til dels to partier som har bidratt sterkt til denne utfordringen. Alkoholomsetningen øker, og kontinentale drikkevaner kommer i tillegg til de tradisjonelle norske. Det har vært en stor økning av alkoholforbruket blant ungdom de senere årene, og holdningene i befolkningen til alkohol er blitt mer liberale. Fri flyt av varer og tjenester i Europa har skapt et press på land med en restriktiv alkoholpolitikk. Samtidig har narkotikamisbruket blant ungdom økt, i alle fall gjennom nittiåra, men det finnes positive signaler ved inngangen til dette tiåret. Regjeringa gleder seg over at alkoholpolitikken er kommet høyere på den politiske dagsordenen internasjonalt. Det er en viktig innrømmelse av regjeringa når det under planen heter: «Det er godt dokumentert at de mest effektive virkemidlene i alkoholpolitikken er de som reduserer tilgjengeligheten og øker prisen, dvs generelle tiltak som settes inn tidlig på samfunnsnivå. Norge er under både nasjonalt og internasjonalt press for å redusere avgiftene og bedre tilgjengeligheten til alkohol. Totalforbruket av alkohol vil sannsynligvis øke som følge av utviklingen. Samlet antas et høyere forbruk å øke de totale skadevirkningene.» Regjeringas svar på dette er at «Alkoholpolitikken må videreutvikles og fornyes». Hva en fornyet og videreutviklet alkoholpolitikk som samtidig skal bidra til å redusere bruken og skadene består i, gir planen ikke noe (tilfredsstillende) svar på. Også narkotikapolitikken krever nytenking, leser vi, men heller ikke her finner vi noe godt svar på hva regjeringa legger i begrepet. Det er nærliggende å foreslå at «nytenking» burde vært byttet ut med «ønsketenking».

Strategi

I planens 3. kapittel gjennomgås mål, strategier og virkemidler. I utlegningen av de strategiske elementene, brukes det ord som langsiktig, målrettet, sektorovergripende, måltall, samarbeid, samordning, kvalitetssikring, funksjonell ansvarsfordeling, dynamisk tiltakskjede, kunnskapsbasert, kvalitetskriterier… Det hele likner på en lærebok i moderne byråkratisk svada. fra 80-tallet. Planen slår fast at en vil satse på de yngste og de tyngste. Samtidig skal en legge vekt på de områdene hvor tiltakene kan dokumentere best effekt. Men regjeringa lykkes ikke å overbevise oss om at det nettopp er ved å satse på de yngste og de tyngste at det er mulig å dokumentere best effekt av tilgjengelige virkemidler. Regjeringa peker på at personlig ansvar og mobilisering av frivillige er svært viktig. Regjeringa vil legge til rette for de frivillige organisasjonenes innsats og ansvar for å forebygge eller redusere skader av rusmiddelbruk, herunder øke unge menneskers engasjement i rusmiddelpolitiske spørsmål. Men det står lite om hvordan dette skal skje, eller hva en mener med frivillige organisasjoner. Det er slett ikke gitt at en her mener «rusmiddelpolitiske organisasjoner», men at det like gjerne kan leses som «idrettsbevegelsen». Og selvsagt skal virksomheten evalueres. Klare, felles kriterier skal legges til grunn for evalueringen, herunder en felles oppfatning av hva som er god forebygging og vellykket behandling. Dette høres sikkert bra ut – for alle uten om de som kjenner feltet. Regjeringa oppsummerer vektleggingen i sin strategi på rusmiddelfeltet slik:

Tiltak

Det er selvsagt mange tiltak som hører inn under en slik plan som dette. Under punktet «nærmere om de strategiske mål for rusmiddelpolitikken» (kapittel 3.5), er det pekt på en del av dem. Det vil føre for langt her til å nevne de fleste av dem. Det som kjennetegner virkemidlene, er at de er mer eller mindre selvfølgelige, at de aller fleste tiltaka er i gang og at de nye ressursene som tilføres feltet bare i begrenset grad vil kunne bidra til å øke virksomheten eller effekten av den. Skal vi være litt brutale, kan vi si at det blant alle de ca. 90 opplistede tiltaka bare finnes ett som egentlig er nytt, nemlig en uro-telefon, som vi antar skal være et sted hvor eksempelvis pårørende skal kunne ringe når de er bekymret. Det er sikkert et aktverdig tiltak, på samme måten som det finnes mange gode virkemidler også blant de tiltaka som ikke er nye. Men dersom regjeringa har rett når den påstår at så vel alkohol- som narkotikapolitikken må fornyes, er vi ikke sikre på at en uro-telefon er det grensesprengende nye som vil snu utviklingen. Det en i praksis må sette sin litt til, er snarere intensiteten i bruken av gamle og mer eller mindre velbrukte tiltak. Dersom regjeringa er villig til å investere politisk vilje og mot i de eksisterende tiltaka, vil de kunne få langt større effekt enn tidligere. Her er det nok å bruke ett strategisk mål som eksempel, nemlig heving av debutalderen. Aktuelle tiltak her, vil være: Dette innebærer ikke mye nytt. Men trolig er det heller ikke behov for så mye nytt, hvis en bare gjør det gamle skikkelig. Mye avhenger altså av hvor mye en vil gjøre av de enkelte punktene. Hvor tøft vil en eksempelvis gå til verks for å avsløre at mindreårige stort sett får kjøpe det de ønsker av øl stort sett over hele landet. Og hvor drastisk vil en gripe inn etter at dette er avslørt? Det hjelper neppe stort å ta fra en kjøpmann bevillingen for en 14-dagersperiode. Som dette lille eksemplet viser, skapes det minst like mange spørsmål som det gis svar. Og det spørsmålet som går igjen oftest, er: Hvordan. Særlig ettersom en altså ikke legger betydelig mye mer penger i potten. Det er greit å ha en ambisjon om å skape negative holdninger til langing av alkohol til mindreårige, men det er slett ikke gjort i en håndvending å få det til. Det er som nevnt innledningsvis ikke lett å imøtegå planen. Det som står der, er i hovedsak helt greie mål, strategier og tiltak. Men grunnholdningen synes å være litt preget av et naivt håp om at det personlige ansvar kan ta over der det ikke lenger er aksept for politiske løsninger. Planen avslører i liten grad hvilke ambisjoner regjeringa har på rusfeltet, det slås bare fast at det hadde vært fint om en kunne snu en uheldig utvikling. Tidvis er det til og med innrømmet i planen at en sannsynligvis ikke vil få det til, men at en jo kan håpe på at innsatsen på feltet i alle fall gjør at det går litt bedre enn hvis ikke noe hadde vært gjort. Sånn sett harmonerer planen dårlig med de sterke formuleringene den inneholder om målstyring og kvalitetssikring – begreper som vi trodde vi hadde gjort oss ferdige med i det forrige årtusen.

Spennede strategidokument

Den siste AP-regjeringa hadde også ambisjoner om å utarbeide en handligsplan mot rusproblemer, etter at det på partiets landsmøte for to år siden ble vedtatt at partiet skulle arbeide for en slik plan. Det rakk den altså ikke, men like før avgangen i fjor høst, rakk regjeringa å legge fram et dokument som har fått svært lite oppmerksomhet. Det heter «Strategier for Regjeringens arbeid mot rusproblemer 2002-2005» og var ment som et forarbeid til den bebudede handlingsplanen. Dette er et ganske spennende dokument som med i større grad kunne vært brukt også av den sittende regjeringa.

Strategi

Når det gjelder de generelle formuleringene, skiller ikke strategidokumentet seg så veldig fra mål og strategier i en handlingsplanen som er lagt fram, selv om Arbeiderpartiet synes å ha noe større fokus på alkohol versus narkotika enn det vi finner i den framlagte planen. Reduksjon av negative konsekvenser av rusgiftbruk er hovedmål som er delt opp i følgende strategiske delmål:

Virkemidler

Det er når det kommer til virkemidlene at stratgidokumentet skiller seg positivt fra handlingsplanen. Men det innebærer også at dokumentet pekte fram mot en langt dyrere handlingsplan. På den ene sida ville regjeringa iverksette og styrke tiltak i forhold til hele befolkningen. Her pekte en på at ”den restriktive alkoholpolitikken som har blitt ført, er en viktig grunn til at alkoholkonsumet i Norge er blant de aller laveste i hele den vestlige verden. Da de som står i fare for å skade seg selv eller andre også blir berørt av endringer i avgiftsnivået, antallet salgs- og skjenkesteder eller salgs- og skjenketider, må man forvente økte skadevirkninger av reduserte avgifter og økt tilgjengelighet av alkohol». Tiltak i forhold til hele befolkningen fordelte seg på tiltak for å begrense tilbudet av rusgift og tiltak for å begrense etterspørselen, en deling som også den sittende regjeringa bruker som inndeling. Og det er særlig i den siste delen at det er stor vilje til å satse tungt og bredt, ikke minst gjennom skoleverket. Også under tiltak overfor personer i risikosituasjoner hadde den forrige regjeringa flere konkrete tilnærminger enn de vi finner i den framlagte planen. Det er lagt stor vekt på å styrke et forebyggende barnevern. Også den forrige regjeringa hadde planer om å etablere en bekymringstelefon for pårørende og andre. Regjeringa slo fast at det var behov for «betydelig bedring av behandlings- og omsorgstilbudene til rusmiddelmisbrukere og prostituerte». Behandlingsdelen var delt i valg av fremtidig organisering, helsetjenesten, særskilte tiltak mot overdosedødsfall, utvikling av tilbud til personer med dobbeltdiagnose og ansvar for de pårørende. På et viktig punkt skilte den forrige regjeringa fra den sittende: Mens AP-regjeringa ønsket å innføre et begrenset antall sprøyterom som forsøksordning, er Bondevik II blitt presset til det av Stortinget.

Frivillig sektor

Strategidokumentet har et eget kapittel om den frivillige sektors rolle i forebygging, behandling og omsorg. Dette punktet er noe mer avklarende enn det som står om det samme temaet i den framlagte handlingsplanen. Det store prosjektet til den forrige sosialministeren, Guri Ingebrigtsen, på rusfeltet var «kunnskapsproduksjon og kompetanseutvikling». Hun satte i gang forskerkommisjonen som var ment å kunne konkludere før en slik plan ble lagt fram. Kommisjonen er blitt forsinket og regner med å komme med sin utredning ved årsskiftet.

Spor

Det er mulig å finne spor av tenkingen i strategidokumentet i den handlingsplanen som ble lagt fram i forbindelse med statsbudsjettet for 2003. Men forståelsen av problemstillinger og løsninger synes noe bredere i strategidokumentet. Grunholdningen synes å ligge noe mer på offentlige kontrolltiltak og det legges noe større vekt på alkohol enn det den sittende regjeringa ser ut til å ha ambisjoner om.